|
48 1.3. Н ормативно-правовое и организационно-управленческое обеспечение предоставления социальны х льгот в России Нормативно-правовые акты в сфере социальных льгот всегда принимались «постфактум». В обществе происходит определенное событие будь то техногенная катастрофа, военные действия и так далее, и на это событие государство реагирует специальным законом, защищающим права и дающим право на льготы социально уязвимым слоям населения. Социальную уязвимость общества можно проследить по датам принятия нормативноправовых актов, а также проследить трансформацию категорий льготополучателей в России. Например, после Великой Отечественной войны были сформированы категории льготников: ветераны ВОВ, труженики тыла, реабилитированные, вдовы участников ВОВ и прочие. В мирное время государство всячески поддерживает такие категории как семьи с низкими доходами, например, в части предоставления субсидий и компенсации части ЖКУ, а также предоставление детских пособий, их ежегодную индексацию. Основой для получения социальных льгот являются Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, Указы Президента, Постановления Правительства, инструкции и другие нормативные акты. От уровня принятия нормативного акта зависит и финансовое обеспечение предоставления льгот. В истории нашей страны социальные льготы и пособия традиционно выполняли и выполняют двоякую функцию. Во-первых, они служат сугубо утилитарной цели: улучшить материальное положение отдельных категорий граждан посредством дополнительного квазидохода, внешне достаточно дешевого и к тому же не носящего инфляционного характера. Льготы, являясь своего рода "прибавкой" к зарплате, к денежному довольствию, к пенсиям, выступают, с одной стороны, в качестве компенсаторного механизма социальных рисков (преклонный возраст; болезнь, инвалидность, потеря кормильца и др.), а с другой стороны, составляют неотъемлемый |
Психология ветеранов неподвластна "монетизации" Версия для печати Добавить в избранное Обсудить на форуме Виктор Корякин Об авторе: Виктор Михайлович Корякин полковник юстиции, кандидат юридических наук. Льгота это награда и деньгами не измеряется. Фото Валерия Киселева Тэги: льготы, монетизация, закон В ходе развернувшейся дискуссии, связанной с рассмотрением Государственной Думой законопроекта о замене денежными выплатами ряда т.н. "натуральных" льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, включая военнослужащих и ветеранов, как правило, почти не обсуждается психологический аспект данной проблемы. Споры идут главным образом вокруг размеров денежных сумм: адекватны ли они натуральным льготам, либо нет; какой размер компенсаций взамен льгот может себе позволить федеральный бюджет; достаточны ли эти суммы для нормального существования льготников и т.д. Однако, как представляется, психологический аспект этой проблемы также далеко не второстепенен, и его игнорирование представляет серьезную угрозу стабильности российского общества, может привести (и уже приводит) к серьезным конфликтам и расколу общества, что чревато негативными политическими последствиями. На пленарном заседании Госдумы 2 июля 2004 г., рассматривавшем данный законопроект, один из депутатов очень верно заметил, что наше правительство хорошо научилось считать деньги, но еще не научилось слушать людей, понимать их психологию и мотивацию действий. Действительно, в комментариях авторов законопроекта к планируемым мерам очень явно сквозит недоумение: как же так, мы им (ветеранам и прочим льготникам) предлагаем реальные живые деньги вместо во многом декларативных льгот, а они возмущаются и протестуют, воистину как тот бычок, которого силой толкают к вымени матери, а он упирается, не понимая своей выгоды. ПРИЧИНЫ ПСИХОЛОГИЧЕСКОГО ПЛАНА Действительно, в чем же дело? Почему большинство населения с таким скепсисом и настороженностью воспринимает, казалось бы, очевидно выгодные, по уверению властей, нововведения в социальной сфере? В истории нашей страны социальные льготы и пособия традиционно выполняли и выполняют двоякую функцию. Во-первых, они служат сугубо утилитарной цели: улучшить материальное положение отдельных категорий граждан посредством дополнительного квазидохода, внешне достаточно дешевого и к тому же не носящего инфляционного характера. Являясь своего рода "прибавкой" к зарплате, к денежному довольствию, к пенсиям, льготы выступают, с одной стороны, в качестве компенсаторного механизма социальных рисков (преклонный возраст; болезнь, инвалидность, потеря кормильца и др.), а с другой стороны, составляют неотъемлемый элемент особого статуса отдельных категорий граждан (например, военнослужащих, деятельность которых непосредственно связана с обеспечением обороны страны и безопасности государства; ветеранов, имеющих заслуги перед государством в трудовой либо служебной деятельности). Во-вторых, установленные законом льготы, гарантии и компенсации для значительной части их получателей (прежде всего для ветеранов) являются формой общественного и государственного признания их заслуг перед государством и обществом, т.е. содержат в себе достаточно весомую морально-психологическую составляющую. Эта сторона льгот закреплена законодательно: в преамбуле Федерального закона "О ветеранах" законодатель в качестве важнейших целей данного закона определил создание условий, обеспечивающих ветеранам достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе. Многие ветераны, например, ветераны боевых действий в Чеченской Республике, это молодые, вполне трудоспособные люди и, по логике авторов реформ, не могут быть объектом государственного социального вспомоществования. Но эти люди прошли войну, с оружием в руках защищали целостность и государственный суверенитет России, рисковали своей жизнью и здоровьем. Законодательно установленные льготы и другие социальные гарантии важны для них отнюдь не своей материальной составляющей, выраженной в рублях и копейках, а являются формой государственного признания их заслуг, носят почетный, вознаградительный характер, служат основой их высокой самооценки и оценки обществом. Если первую из указанных выше функций социальных льгот улучшение материального положения ветеранов вполне реально реализовать в денежной форме, установив соответствующие денежные выплаты дифференцированно для каждой категории ветеранов (и, судя по всему, эту задачу правительство способно решить), то морально-психологическую составляющую, функцию признания заслуг ветеранов, обеспечения им почета и уважения в обществе, монетизировать невозможно в принципе. Очень удачно, на мой взгляд, высказался на этот счет научный руководитель Института проблем глобализации Делягин: "Социальные льготы принципиально нерыночный механизм, исходящий из потребностей, а не спроса, и применение к нему стандартных рыночных процедур не имеет оправдания". Льготы для ветеранов выступают своего рода показателем, внешним атрибутом, отличительным признаком данной категории граждан, несущим в себе достаточно глубокую морально-психологическую нагрузку. Перевод льгот в денежную форму уничтожает эту внешнюю атрибутику: получив вместо льгот деньги, ветеран теряет самоидентификацию своей личности, что он "не такой, как все". Осознание того, что он, ветеран, инвалид, Герой России и т.д., должен "как все" становиться в кассу и покупать билет на транспорт, "как все" оплачивать в полном объеме жилье и коммунальные услуги, путевку в санаторий и т.д., неизбежно будет иметь очень сильное деструктивное воздействие на психическое состояние ветеранов. И даже если денег на оплату всех этих услуг у него будет вполне достаточно, на преодоление указанных отрицательных психологических последствий монетизации льгот потребуются годы и десятилетия. ПОДОРВАННОЕ ДОВЕРИЕ Другая группа психологических причин активного неприятия населением замены льгот на денежные выплаты кроется в серьезных изъянах отечественной нормотворческой и правоприменительной деятельности. Принятие государством в последнее десятилетие значительного числа нормативных актов в социальной сфере, не обеспеченных соответствующими материальными и финансовыми ресурсами для их реализации, в значительной мере подорвало веру граждан в способность государства решать возложенные на него функции по социальной защите населения. Вот типичное рассуждение на этот счет: если даже "бесплатными" льготами государство оказалось не в состоянии обеспечить людей, то дать каждому наличные деньги тем более оно окажется неспособным. Серьезные опасения ветеранов вызывает и тот факт, что установленные суммы денежных компенсаций вместо льгот будут заморожены на одном уровне на неопределенный срок. Уверения властей, что размеры денежных компенсаций будут периодически пересматриваться и повышаться пропорционально росту цен на жизненно важные товары и услуги, т.е. уровню инфляции, звучат для большинства ветеранов и военнослужащих неубедительно. Указанные сомнения имеют под собой вполне реальную почву. Так, например, при принятии Федерального закона от 7 августа 2000 г. # 122-ФЗ, в соответствии с которым размеры стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат в Российской Федерации, определяемые ранее в суммах, кратных минимальному размеру оплаты труда, были установлены в твердых суммах (исходя из базовой суммы 100 руб.), законодатели тоже уверяли нас, что эти фиксированные суммы будут периодически пересматриваться. Однако на практике вот уже четыре года размеры указанных компенсаций остаются неизменными и, судя по всему, в среднесрочной перспективе пересматриваться также не будут. В этих условиях размер компенсации, выплачиваемой военнослужащим, к примеру, за поднаем жилья в Москве, "застывший" с 2000 г. на отметке в 500 руб. в месяц или компенсации на санаторно-курортное лечение в размере 600 руб. в год все большим числом военнослужащих иначе, как насмешка, не воспринимается. Другой весьма характерный пример. Статьей 4 Федерального закона от 7 мая 2002 г. # 49-ФЗ правительству РФ предписано одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной год вносить в Федеральное собрание РФ предложения по размерам денежного довольствия военнослужащих с учетом уровня инфляции. Однако в текущем году указанное законодательное положение проигнорировано: Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2004 год" индексация размеров денежного довольствия военнослужащих и соответственно пенсий военных пенсионеров не предусмотрена, хотя инфляция в текущем году ожидается на уровне 10%. Стоит ли в связи с указанными фактами удивляться массовому скепсису населения в целесообразности реформирования системы социальных льгот, их убежденности в том, что их снова обманут? Кто уж точно выиграет от планируемых нововведений в социальной сфере, так это предприятия и учреждения, на которые возлагалась реализация натуральных социальных льгот. Нетрудно представить, какой рост поступления наличных денежных средств ожидает транспортные предприятия с 1 января 2005 г., когда все военнослужащие, ветераны, пенсионеры, инвалиды и т.д. начнут платить твердым рублем за каждую поездку. И заметьте, для этого роста доходов совсем не потребуется повышения качества обслуживания пассажиров, обновления парка машин и подвижного состава и других усилий. Воистину бесценный подарок подготовило правительство для транспортников и поставщиков других социальных услуг. Только очень наивный человек может полагать, что замена льгот денежными выплатами позволит повысить качество функционирования социальной сферы и сдержать рост тарифов на эти услуги. Убедительным подтверждением этого является практика. Как известно, уже упоминавшимся выше Федеральным законом от 7 мая 2002 г. # 49-ФЗ с 1 июля 2002 г. военнослужащие и военные пенсионеры стали в полном объеме оплачивать жилую площадь, электроэнергию, коммунальные услуги, абонентскую плату за телефон. Жилищно-коммунальные предприятия в одночасье получили весьма ощутимую прибавку в свои бюджеты. И что, повысилось качество коммунальных услуг? Снизились темпы роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги? Ничего подобного не произошло. К сожалению, указанные психологические аспекты проблемы реформирования льгот при разработке законопроекта по данному вопросу практически не анализировались В заключение хотелось бы напомнить правовую позицию, которую сформулировал и неоднократно подтвердил Конституционный суд РФ: изменение законодателем ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, в частности по вопросам социального обеспечения военнослужащих и ветеранов. Это необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. |