|
122 В системе регулируемых рыночных отношений, в создаваемой (как уже было сказано, либо при непосредственном участии государства, либо с учетом действий государства, стимулирующих ее создание в частном секторе) рыночной инфраструктуре страхование должно было занять свое место. Однако это происходило скорее стихийно, чем было результатом осознанной государственной политики. Теоретические исследования, определяющие основы государственного регулирования в то время, оставляли в сфере внимания только макроэкономические процессы, а отраслевые проблемы страхования оставались вне их внимания. Это было не совсем правомерно, так как общеизвестно, какое огромное макроэкономическое влияние оказывает страховой сектор в развитых странах. Достаточно отметить, что, например, в одном из первых популярных российских учебников по экономической теории «Введение в рыночную экономику» А.Я. Лившица1 (впоследствии возглавившего российский Минфин как раз в момент присоединения к нему Росстрахнадзора) нет ни одного упоминания о страховании. И в теории, и в практике государственное регулирование экономики в целом и регулирование страхования как отдельной отрасли развивались достаточно обособленно (возможно, именно это и послужило причиной многих негативных последствий, которые мы наблюдали). К середине 90-х годов в России сложилась система государственного регулирования экономики, задействовавшая практически весь традиционный инструментарий «западного образца»: денежно-кредитные, налоговые регуляторы и др. Более того, были предприняты попытки задним числом ввести в систему государственного регулирования его научное обоснование, базировавшееся по-прежнему на доктрине монетаризма (хотя всегда является спорным научное обоснование уже после проведенных действий). Однако сказать, что в экономике наметились положительные тенденции, достигнут реальный экономический рост, подъем промышленности и рост ка1 См: Жилкина М.С. Государственное регулирование страхового рынка. М., 2002. С. 187. |
стороны федеральной власти пока не выработано, во всяком случае, в области регулирования страхового дела, где к настоящему времени сложилась именно такая ситуация. При анализе проблемы формирования системы государственного регулирования страхового рынка РФ нами избран хронологический подход. Система государственного регулирования страхового рынка будет рассмотрена в ее развитии, в процессе ее адаптации к меняющимся рыночным условиям. Кроме того, используя хронологический подход удобнее отразить динамику законодательства, регулирующего страховой рынок и проследить его взаимосвязь с развитием рынка. И, наконец, при таком подходе удобнее всего рассматривать историю федерального органа страхового надзора как важнейшего инструмента государственного регулирования страхового рынка. 2.2.1. Становление системы государственного регулирования страхового рынка в Российской Федерации Начнем исследование с рассмотрения социально-экономической обстановки, в которой складывалась национальная система государственного регулирования страхового рынка РФ. Вопрос о государственном регулировании экономики впервые был поднят на этапе перехода, к «регулируемому рынку», то есть с 1987 г. по начало 90-х гг. Экономическая обстановка в началу 90-х гг. была крайне неблагоприятной нарастание инфляции, общий экономический кризис, обусловленный распадом единой плановой экономической системы СССР, резкое падение жизненного уровня большинства граждан. Государственные мероприятия того времени большей частью носили разрозненный и зачастую разнонаправленный характер, не имели в своей основе системного подхода и единой научной концепции. Тем не менее, проведенные радикальные преобразования экономики коснулись всех сторон экономической жизни общества. Быстрыми темпами рос финансово-банковский сектор, оттянувший на себя значительную часть капитала из реального сектора. Особенностью России того периода было то, что финансовобанковский сектор создавался не только «снизу», то есть в ответ на возникающие на рынке потребности в финансовых услугах, но и «сверху» то есть при активной роли государства, поощрявшего ускоренное создание большого числа коммерческих банков и других рыночных инструментов. В системе регулируемых рыночных отношений, в создаваемой рыночной инфраструктуре (при непосредственном участии государства, или при стимулировании государством ее создания в частном секторе) страхование должно было занять свое место. Однако это происходило скорее стихийно, чем было результатом осознанной государственной политики. Теоретические исследования, определяющие основы государственного регулирования в то время, не уделяли достаточного внимания страхованию, что не правомерно, так как общеизвестно, какое огромное макроэкономическое влияние оказывает страхование в развитых странах. И в теории, и в практике государственное регулирование экономики в целом и регулирование страхового рынка развивались достаточно обособленно. Возможно, именно это и послужило причиной многих негативных явлений, которые мы сегодня наблюдаем. 66 К середине 90-х гг. в России сложилась система государственного регулирования экономики, задействовавшая практически весь традиционный инструментарий «западного образца»: денежнокредитные, налоговые регуляторы и др. Однако, сказать, что в экономике наметились положительные тенденции, достигнут реальный экономический рост, подъем промышленности и рост капиталовложений, было нельзя. Безусловно, к концу 1995, как результат мер государственного регулирования, была снижена инфляция, взяты под контроль колебания курса доллара и достигнуто повышение благосостояния ряда коммерческих структур и незначительной части граждан. Но при этом все же нельзя считать, что экономика стала действительно регулируемой. Степень регулирования происходящих экономических процессов не достигла уровня западных стран, следствием чего явились затяжная стагнация в производственной сфере и время от времени повторяющиеся обострения экономической ситуации, например, события «черного вторника) октября 1994 г. Это были проявления неуправляемости происходящих процессов, потери государством контроля над рычагами регулирования, своего рода «сбои» в регулирующем механизме. Накапливавшиеся трудности в экономике должны были рано или поздно вылиться в какие-то серьезные потрясения, и вслед за ними радикальные сдвиги в государственной экономической политике. Это и произошло в связи с событиями 17 августа 1998 года, после которых правительство Е.М. Примакова стало заявлять о необходимости усиления роли государства в экономике.1 В таких условиях происходило формирование российского страхового и системы его государственного регулирования. Полагаем, что эволюция российской системы государственного регулирования страхового рынка прошла пять этапов, соответствующих этапам развития страхового рынка. В основу периодизации нами положен комплексный критерий экономико-правовые условия развития страхового рынка (юридическая составляющая этого критерия нашла отражение в том, что переходы от одного этапа к другому соответствуют крупным изменениям в нормативной базе страхования, а экономическая в принципиальных изменениях рыночной среды, в которой работали страховые компании). Страховой рынок Государственное регулирование страхового рынка 1 этап 19881991 гг. Этап демонополизации страхования в СССР Деятельность Минфина РСФСР. It этап 19921995 гг. Этап экстенсивного роста страхового рынка Российской Федерации Создание национальной системы государственного регулирования, создание и функционирование Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью. III этап 1996август 1998 г. Этап перераспределения страховых полей Преобразование системы государственного регулирования: развитие страхового законодательства, реорганизация органов надзора (передача функций Минфину РФ), приоритет регулирования допуска страховщиков на рынок. IV этап сентябрь 1998 г. наст.вр. Этап адаптации к новым экономическим условиям Начало переориентации на преимущественное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. 1 Заметим, что в области страхования это нашло свое отражение в Постановлении Правительства РФ № 1139 «Об основных направлениях развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998-2000гг», утвержденном 1 октября 1998 года, то есть немногим более месяца после объявления дефолта. 67 |