|
на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Разделенная ставка должна стимулировать расширение налогооблагаемой базы. В то же время и у этой модели финансирования местного самоуправления есть свои слабые стороны, так как заинтересованность в развитии собственной налогооблагаемой базы питает тенденцию к присвоению ресурсов, к тому же утверждение о том, что это система улучшает собираемость налогов, довольно спорно, так как сбор налогов не относится к функциям местного самоуправления. Чтобы заинтересовать органы местной власти в экономическом развитии их территории, в развитии налогооблагаемой базы, нужно дать им подлинную систему местного налогообложения. Очевидно, переход муниципальных образований на траекторию развития требует поиска принципиально иных источников финансирования. Если уровень текущих муниципальных расходов определяется величиной текущих доходов, то привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления перейти к целевому планированию расходов -принимать н овые муниципальные программы и финансировать их за счет займов. Такой подход представляется справедливым: поскольку создаваемые в рамках и н вестиционных проектов объекты муниципальной инфраструктуры функционируют в течение десятков лет, то использование займов дает возможность не только в короткие сроки обеспечить финансирование проектов, но и равномерно распределить бремя расходов между всеми поколениями жителей, пользующихся созданной инфраструктурой. Вместе с тем во многих муниципальных образованиях за счет заимствований и доходов от приватизации муниципальной собственности финансируются текущие расходы. Подобное использование по сути чрезвычайных доходов также свидетельствует о несоответствии структуры доходов и расходов муниципальных бюджетов. В то же время, по данным В. Шилова (Союз российских городов), доля заемных средств и кредитов, используемых муниципальными образованиями для покрытия текущих расходов, в послед155 |
усмотрение субъекта РФ, так как учитываемые критерии, их приоритетность, а также все средства, которые можно использовать для финансирования местного самоуправления, находятся в распоряжении субъекта РФ. В настоящее время многие из специалистов в области местного самоуправления сходятся во мнении, что при недостаточных собственных ресурсах доходы местных бюджетов должны формироваться за счет закрепленных на долговременной основе регулирующих налогов, а не трансфертов. Причем, должно соблюдаться единообразие в установлении разделенных ставок регулирующих федеральных и региональных налогов и сборов для зачисления их в местные бюджеты. Межбюджетные отношения на основе разделенных ставок налогов и сборов наиболее приемлемы на сегодняшний день исходя из следующих критериев: простота, прозрачность и доступность для понимания, а также стабильность. Применение разделенных ставок позволит органам местного самоуправления самостоятельно утверждать бюджет до начала нового финансового года и иметь возможность планировать свой стратегический бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Разделенная ставка должна стимулировать расширение налогооблагаемой базы. В то же время и у этой модели финансирования местного самоуправления есть своп слабые стороны, так как заинтересованность в развитии собственной налогооблагаемой базы питает тенденцию к присвоению ресурсов, к тому же утверждение о том, что это система улучшает собираемость налогов, довольно спорно, так как сбор налогов не относится к функциям местного самоуправления. Чтобы заинтересовать органы местной власти в экономическом развитии их территории, в развитии налогооблагаемой базы, нужно дать им подлинную систему местного налогообложения, право самостоятельно вводить налоги и определять ставки обложения. 113 Второй аспект структурного несоответствия — различный характер доходов муниципальных бюджетов и их расходов, среди которых нужно выделить текущие расходы и расходы, связанные с развитием. Доля последних быстро возрастает. Так, например, в Перми в 1995 г. расходы городского бюджета составляли 906 млрд. руб., из них на капитальные вложения и капитальный ремонт приходилось свыше 108 млрд. руб. (12%), а в 1997 г. аналогичные расходы составили 356 млрд. руб. (около 167с совокупных расходов городского бюджета). Расходы, связанные с развитием, также как и текущие расходы, финансируются в основном за счет текущих доходов налоговых поступлений и трансфертов из вышестоящих бюджетов. Мри недостаточности бюджетных доходов это приводит как к неоправданному сокращению текущих, так и к неполному финансированию капитальных расходов. Очевидно, переход муниципальных образований на траекторию развития требует поиска принципиально иных источников финансирования. Если уровень текущих муниципальных расходов определяется величиной текущих доходов, то привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления перейти к целевому планированию расходов принимать новые муниципальные программы и финансировать их за счет займов. Такой подход представляется справедливым: поскольку создаваемые в рамках инвестиционных проектов объекты муниципальной инфраструктуры функционируют в течение десятков лет, то использование займов дает возможность не только в короткие сроки обеспечить финансирование проектов, но и равномерно распределить бремя расходов между всеми поколениями жителей, пользующихся созданной инфраструктурой. Вместе с тем во многих муниципальных образованиях за счет заимствований и доходов от приватизации муниципальной собственности финансируются текущие расходы. Подобное использование по сути чрезвычайных доходов также свидетельствует о несоответствии структуры 119 доходов и расходов муниципальных бюджетов. В то же время, по данным В. Шипова (Союз российских городов), доля заемных средств и кредитов, используемых муниципальными образованиями для покрытия текущих расходов, в последние годы постоянно возрастала и достигла в 1997 г. 3-3,5% '. С учетом существующих процентных ставок это означает фактическое удорожание издержек функционирования муниципального хозяйства, снижение его эффективности. Для устранения указанных недостатков и создания условий для нормальной работы системы муниципальных финансов следует пересмотреть доходы, за счет которых формируются местные бюджеты. Во-первых, необходимо обеспечить четкое разделение муниципальных расходов на капитальные и текущие. Во-вторых, каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы. Как отмечал крупнейший отечественный специалист в области муниципальных проблем профессор Л. Велихов: "Обыкновенные расходы коммуны должны быть покрываемы обыкновенными ее доходами... чрезвычайные расходы коммун должны быть покрываемы за счет их чрезвычайных доходов”2. В-третьих, учитывая многолетний характер муниципальных инвестиционных расходов, в рамках бюджетного процесса нужно задействовать механизм, обеспечивающий долгосрочное планирование развития муниципального образования, а значит, и муниципальных финансов. Такое планирование должно охватывать не только постановку и обоснование целей, но и анализ возможностей осуществления затрат как капитальных, направленных на создание объектов инфраструктуры, так и операционных, связанных с их функционированием. Кроме того. Приводится по crcuoi-раммс международной конференции «Практика деятельности органов местного самоуправления, пути ее совершенствования. Участие органов местного самоуправления в решении экономических и социальных задач».Москва, 2224 апреля 1998 г. 2Велихов J1. Основы городского хозяйства.М. Л.: Госиздат. 1928. С.376. 120 |