там РФ только вместе с соответствующими финансовыми средствами (делегированные полномочия). Казалось бы, указанными законодательными актами внесена значительная ясность в вопросы о разделении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения. Однако в ходе такого масштабного пересмотра российского законодательства произошло значительное сокращение компетенции субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Многие важнейшие группы общественных отношений, например, в природоресурсной и природоохранной сферах, из предметов совместного ведения полностью переданы в компетенцию федеральных органов государственной власти. В результате был упразднен механизм совместного выполнения федеральными и региональными органами государственной власти важнейших полномочий, которые должны реализовываться совместно. Нам представляется, что перераспределение компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения в форме делегирования федеральных полномочий имеет ряд существенных изъянов. Во-первых, вопреки части 2 ст. 78 Конституции РФ передача полномочий осуществляется в директивном порядке без заключения соответствующих соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти. При этом отказа от выполнения федеральных полномочий субъектами РФ не допускается. Во-вторых, реализация полномочий с применением в качестве их финансового обеспечения механизма субвенций снижает налоговый потенциал регионов и не стимулирует органы государственной власти субъектов РФ к эффективному исполнению «чужих» полномочий, возложенных на них без их согласия. В-третьих, разграничение полномочий в федеративной системе подменяется делегированием «сверху вниз». В результате федеративные отноше86 |
95 делегируемые полномочия, осуществление которых передается субъектам Российской Федерации с предоставлением субвенций из федерального бюджета (государственная регистрация актов гражданского состояния и организация воинского учета); полномочия, передача которых предполагается путем заключения соглашений (согласование землеустроительной, градостроительной и проектной документации в части объектов культурного наследия и др.); добровольные полномочия, выполнение которых будет считаться не обязательством, а только правом субъектов Российской Федерации. В ходе федеративной реформы, как подчеркивалось в докладе Совета Федерации за 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за органами государственной власти субъектов оказались закреплены 59 групп полномочий по предметам совместного ведения, которые они обязаны выполнять за счет средств своего бюджета и за исполнение которых они несут ответственность1. Остальные полномочия по предметам совместного ведения оставлены за федеральным центром и могут быть переданы субъектам РФ только вместе с соответствующими финансовыми средствами (делегированные полномочия). Казалось бы, указанными законодательными актами внесена значительная ясность в вопросы о разделении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения. Однако в ходе такого масштабного пересмотра российского законодательства произошло значительное сокращение компетенции субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Многие важнейшие группы общественных отношений, например, в природоресурсной и природоохранной сферах, из предметов совместного ведения полностью переданы в компетенцию федеральных органов государственной власти. В результате был уп1 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., Совет Федерации, 2007. С. 247. разднен механизм совместного выполнения федеральными и региональными органами государственной власти важнейших полномочий, которые должны реализовываться совместно. В качестве примера можно привести федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, которым были внесены изменения и дополнения в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанным федеральным законом все водные объекты вместе с водным налогом были переданы в федеральную собственность. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием раз1раничения полномочий» субъектам Федерации» было предоставлено право иметь в собственности обособленные водные объекты (замкнутые водоемы). При этом субъекты РФ по своему усмотрению могли управлять такими водными объектами. Федеральный центр передал данные полномочия в регионы и снял с себя обязанности по их содержанию. Однако регионы не приняли их, поскольку не имели достаточно собственных средств. Водный налог у субъектов РФ был изъят. Получилось так, что субъекты Российской Федерации за счет своих средств, в которых не было просчитано содержание водных объектов, должны были эксплуатировать замкнутые водоемы1. Поэтому федеральным законом от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» устранена факультативность, необязательность исполнения региональных полномочий в этой сфере, установлены обязательные собственные полномочия субъектов Российской Федерации, а именно: осуществление государственного регионального кон1 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2007. С. 248. 96 субъектов РФ путем расширения перечня полномочий. По этой причине за субъектами Российской Федерации не закреплены доходные источники, необходимые для их исполнения. Нам представляется, что перераспределение компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения в форме делегирования федеральных полномочий имеет ряд существенных изъянов. Во-первых, вопреки части 2 ст. 78 Конституции РФ передача полномочий осуществляется в директивном порядке без заключения соответствующих соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти. При этом отказа от выполнения федеральных полномочий субъектами РФ не допускается. Во-вторых, реализация полномочий с применением в качестве их финансового обеспечения механизма субвенций снижает налоговый потенциал регионов и не стимулирует органы государственной власти субъектов РФ к эффективному исполнению «чужих» полномочий, возложенных на них без их согласия. В-третьих, разграничение полномочий в федеративной системе подменяется делегированием «сверху вниз». В результате федеративные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами заменятся административными отношениями между федеральными и региональными органами государственной власти по выполнению делегированных федеральных полномочий. Весьма показательным в этом плане является пример Лесного кодекса РФ. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. были внесены изменения и дополнения в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые, по существу, изменили концепцию Лесного кодекса Российской Федерации. Лесной фонд был объявлен федеральной собственностью, что не оставляло 98 |