|
ни я между Российской Федерацией и ее субъектами заменятся административными отношениями между федеральными и региональными органами государственной власти по выполнению делегированных федеральных полномочий. Федеративные единицы в этой связи превращаются в административно-территориальные, возникает опасность реформирования федеративного государства в сторону унитаризма. Это стало возможным потому, что федеральные законы были включены в число нормативных правовых актов, которыми может производиться разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в вопросах совместного ведения. Согласно части 3 статьи 11 Конституции РФ, содержащейся в первой ее главе, посвященной основам конституционного строя Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ производится Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Как видно, федеральные законы в основах конституционного строя РФ не указаны как источник права, которым проводится такое разграничение. Однако Конституционный Суд РФ в постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации отнес федеральный закон к числу тех нормативных правовых актов, которыми проводится разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах совместного ведения1. Основанием для вынесения такого решения стала выработанная Конституционным Судом РФ правовая позиция, согласно которой федеральный закон, как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. 1 Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1997 1998. М., Юрист, 2000. С. 154.. 87 |
субъектов РФ путем расширения перечня полномочий. По этой причине за субъектами Российской Федерации не закреплены доходные источники, необходимые для их исполнения. Нам представляется, что перераспределение компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения в форме делегирования федеральных полномочий имеет ряд существенных изъянов. Во-первых, вопреки части 2 ст. 78 Конституции РФ передача полномочий осуществляется в директивном порядке без заключения соответствующих соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти. При этом отказа от выполнения федеральных полномочий субъектами РФ не допускается. Во-вторых, реализация полномочий с применением в качестве их финансового обеспечения механизма субвенций снижает налоговый потенциал регионов и не стимулирует органы государственной власти субъектов РФ к эффективному исполнению «чужих» полномочий, возложенных на них без их согласия. В-третьих, разграничение полномочий в федеративной системе подменяется делегированием «сверху вниз». В результате федеративные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами заменятся административными отношениями между федеральными и региональными органами государственной власти по выполнению делегированных федеральных полномочий. Весьма показательным в этом плане является пример Лесного кодекса РФ. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. были внесены изменения и дополнения в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые, по существу, изменили концепцию Лесного кодекса Российской Федерации. Лесной фонд был объявлен федеральной собственностью, что не оставляло 98 99 возможностей передачи его части в собственность субъектов Российской Федерации. Из Лесного кодекса в 2006 г., в свою очередь, были исключены положения, устанавливающие полномочия субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Тем самым субъекты Федерации фактически исключены из участников лесных правоотношений. Следовательно, лесные отношения в одностороннем порядке вопреки ст. 72 Конституции РФ были переданы в компетенцию федеральных органов государственной власти. Однако на этом история реформирования лесного законодательства не завершилась. Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» ряд этих, теперь уже федеральных полномочий, делегирован органам государственной власти субъектов Российской Федерации без закрепления за субъектами РФ доходных источников, необходимых для их исполнения. Следовательно, данные полномочия теперь приобрели статус не собственных полномочий субъектов РФ в сфере совместного ведения, а делегированных федеральным центром полномочий. Кроме того, эти полномочия оказались существенно урезаны по сравнению с теми, которые закреплялись в первоначальной редакции Лесного кодекса. Это стало возможным потому, что федеральные законы были включены в число нормативных правовых актов, которыми может производиться разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в вопросах совместного ведения. Согласно части 3 статьи 11 Конституции РФ, содержащейся в первой ее главе, посвященной основам конституционного строя Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ производится Консти туцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Как видно, федеральные законы в основах конституционного сгроя РФ не указаны как источник права, которым проводится такое разграничение. Однако Конституционный Суд РФ в постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации отнес федеральный закон к числу тех нормативных правовых актов, которыми проводится разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах совместного ведения1 2. Основанием для вынесения такого решения стала выработанная Конституционным Судом РФ правовая позиция, согласно которой федеральный закон, как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляетразграничение этих полномочий. Такое дополнение Конституционным Судом РФ перечня актов, разграничивающих компетенцию РФ и субъектов РФ в вопросах совместного ведения, получило неоднозначную оценку в юридической науке. Одни ученые (И.А. Умнова (Конюхова), В. А. Черепанов) не возражали против включения федерального закона в число источников права, разграничивающих полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения . Другие (А. А. Сергеев, Н. В. Варламова, В.И. Васильев) высказались в том смысле, что возможность разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральными законами означает фактическое нахождение данных предметов в сфере компетенции Российской Федерации, которая по своему усмотрению делегирует субъектам РФ осуществление отдельных полномочий. Федеральным законом теперь можно 1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 3. Ст. 429. 2 Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 407; Черепанов В.А. Теория российского федерализма. М., 2005. С. 102. 100 |