|
69 2. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОМ) ОРГАНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2.1. Механизм реализации права законодательной инициативы В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОМ) ОРГАНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Прежде чем рассматривать осуществление законодательных инициатив на региональном уровне, есть смысл кратко охарактеризовать законодательные инициативы субъектов Российской Федерации* на федеральном уровне, для чего* необходимо уяснить, следующие вопросы: кто является носителем, законодательной' инициативы от имени субъекта Российской Федерации, в каких формах осуществляется законодательнаяинициатива и каков организационно-правовой порядок реализации рассматриваемого института? Как отмечает В.М. Платонов, важнейшей-особенностью осуществления законодательной инициативы с участием субъектов5 Российской Федерацииявляется4 реализация законотворчества на двух уровнях — федеральном и региональном. Также следует отметить, что законодательная инициатива должна пройти через особый механизм законодательного процесса; осуществляемый в субъектах Российской Федерации1. 1 Платонов, В.М. Законодательный процесс в Российской федерации: дне. ... канд. юрид. наук / В.М. Платонов. — Нижний Новгород, 1999. — С. 35. Правовое регулирование законодательного процесса4 в. порядке законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации осуществляется: нормативными правовыми актами, форма и содержание которых определяются самими субъектами Российской Федерации с учетом требований федерального законодательства. Несмотря на большое разнообразие актов в регионах, в их основе всегда лежат процессуальные |
33 важнейшей особенностью осуществления права законодательной инициативы с участием субъектов Российской Федерации является осуществлениещ * законотворчества на двух уровнях федеральном и региональном. Это вызвано тем, что деятельность законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации ограничена их территорией и организационно не связана с Парламентом Российской Федерации (в отличие от исполнительных органов)1. Поэтому существует лишь одна возможность их взаимодействия, которая проявляется в установлении федеральным законодательством правовых форм участия регионов в законотворчестве Парламента Российской Федерации. Отсюда характерной чертой данного законодательного процесса является единство федерального и регионального правового регулирования. Также следует отметить, что законодательная инициатива должна пройти через особый механизм законодательного процесса, осуществляемый в субъектах Российской Федерации, а затем в порядке, установленном федеральными нормативными актами, передаваться для рассмотрения Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Поэтому представляется обоснованным исследование осуществления законодательной инициативы как в рамках законодательного процесса субъектов Российской Федерации, так и на федеральном уровне. В соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции РФ, субъекты законодательной инициативы вносят на рассмотрение парламента проект законодательного акта. Законопроекты вносятся в нижнюю палату парламента Государственную Думу. Круг субъектов законодательной инициативы определяется непосредственно Конституцией РФ. Это Президент РФ, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. См.: Гранкин И.В. О принципах деятельности законодательной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 1999. № 4/5. С. 81. 80 народных депутатов не осуществляли законодательную деятельность. Это право было предоставлено только автономным республикам, которые самостоятельно принимали свои конституции и законы. Трансформация представительных органов краев и областей Российской Федерации в законодательные осуществлялась в процессе выравнивания правового статуса субъектов Российской Федерации . Конституция Российской Федерации 1993 года (статьи 5, 76) существенно перераспределила законодательные полномочия между Российской Федерацией и входящими в ее состав республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами . В результате субъекты Российской Федерации получили большие возможности не только для принятия законов, но и создания правовой основы для законодательного процесса. В период построения правового государства в Российской Федерации эта категория широко применяется в конституциях, регламентах и иных правовых актах субъектов Российской Федерации. В этих условиях существенно возрастают проблемы установления процессуальных форм законотворчества, от совершенства которых зависит качество законодательного процесса и его результатов. а Правовое регулирование законодательного процесса в целом и порядка подготовки законопроекта для последующего внесения его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы, в частности, в субъектах Российской Федерации осуществляется нормативными правовыми актами, форма и содержание которых определяются самими субъектами Российской Федерации с учетом требований федерального законодательства. Несмотря на большое разнообраСм.: Малый А.Ф. О статусе законодательных органов краев и областей // Журнал российского права. 1988. № 8. С. 52. См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-методическое пособие. М., 1998. С. 1. 178 законодательной инициативы, в частности, в субъектах Российской Федерации осуществляется нормативными правовыми актами, форма и содержание которых определяются самими субъектами Российской Федерации с учетом требований федерального законодательства. В их основе всегда лежат процессуальные нормы, подробно регламентирующие все стадии, этапы законодательного процесса. Содержание законодательного процесса по реализации права законодательной инициативы несколько уже законодательной деятельности, направленной на формирование законодательной базы субъектов Российской Федерации. Поскольку речь идет не о принятии нового закона, а только о процедурах осуществления конституционного права субъектов Российской Федерации на законодательную инициативу в Государственную Думу РФ, то количество стадий, связанных с реализацией права субъекта, должно быть меньше. На основе анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации можно сделать вывод, что порядок подготовки законопроекта для осуществления законодательной инициативы законодательным (представительным) органом субъекта Федерации характеризуется низким уровнем нормативного регулирования на региональным уровне и осложняется субъективным фактором. Нормативными правовыми актами, регулирующими процесс реализации законодательной инициативы, являются Конституция РФ и Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены сопроводительные документы, предусмотренные частью 1статьи 105 Регламента Государственной Думы. По мнению диссертанта, формулировка пункта «а» части 1 статьи 105 Регламента не совсем корректна. Если исходить из буквального прочтения этого положения, то следует, что предмет законодательного регулирования не |