ветам ряда высокопоставленных чиновников-реформаторов, среди которых были Г. Бурбулис, М. Полторанин, С. Шахрай и др., оно было воспринято на местах как указание к действию. Другой причиной являлся недостаток культуры, неуважение к Закону о местном самоуправлении, как со стороны чиновников, так и со стороны жителей. Многие главы районных администраций пошли по пути реализации идеи «свертывания» сельских Советов, стремясь усилить исполнительную власть за счет ослабления представительной. А население не придало значения ограничению своего права избирать и быть избранным в местный орган самоуправления. Однако столь легкое, беспрепятственное сокращение имело и реальные основания. К ним относится, прежде всего, заложенная в законе неудачная форма организации власти и управления на низовом уровне. Выделение в селах Советов и администраций в соответствии с идеей разделения представительной и исполнительной властей сверху донизу привело к чрезмерной концентрации чиновников. При нерегулярности их полномочий и недостатке финансовых и материальных ресурсов такая структура оказалась неэффективной и неавторитетной. Отношение к сельским и поселковым Советам, их депутатам и руководителям стало усугубляться по мере экономического кризиса, резкого ухудшения социального положения людей и снижения управляемости общественными процессами. Организационно-правовая неадекватность этих органов обусловила их несостоятельность в решении проблем местного значения из-за сокращения бюджетного финансирования, недостаточной активности депутатов, ограничения возможностей привлечения сил и средств государственных предприятий, многие из которых были приватизированы. Однако в городах прослеживалась противоположная тенденция. В них широко шел процесс формирования органов Территориального Общественного Самоуправления (ТОС) при жилищных комплексах, микрорайонах, кварталах, поселках. Утверждался институт общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы. Предполагались и иные формы непосредственной демократии: 180 |
259 случаях отстранять главу администрации от должности, тем не менее, администрация де-юре и де-факто получала значительную самостоятельность. Термин «администрация» был более уместен, чем использовавшийся длительное время термин «исполнительный орган», так как администрация не являлась в чистом виде исполнительным органом в системе местного самоуправления. Кроме обязанностей исполнения решений представительного органа она наделялась отдельными государственными полномочиями, а также приобретала собственные полномочия, закрепленные за ней местным уставом». [9] Восстанавливая историческую цепь событий того времени, подчеркнем, что взаимоотношения обновленных ветвей власти на уровне федерации, республик и областей, городов и районов складывались в условиях социального, экономического и политического кризиса. Преобладающей стала тенденция усиления исполнительной и ослабление представительной власти, которая получала почти повсеместное распространение и подтверждала линию центра на создание единой системы органов исполнительной власти в России. Вместе с тем. представительные органы разных уровней продолжали действовать автономно, и зачастую сами по себе. На первом этапе реформирования местной власти происходили изменения в соотношении профессиональной и общественной деятельности. Учреждался институт территориального общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы. Предполагались иные формы непосредственной демократии: органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и тому подобное). Следует отметить, что в создаваемой системе местного самоуправления общественным началам отводилась вспомогательная роль. Указанные формы непосредственной демократии имели в рассматриваемый 268 Красноярского края А. Вепрев, например, на совещании глав администраций районов высказал пожелание о том, что представительная власть на уровне сельских и поселковых советов должна быть расформирована. Другой причиной являлся недостаток культуры, неуважение к закону о местном самоуправлении как со стороны чиновников, так и со стороны жителей. Многие главы районных администраций пошли по пути реализации идеи «свертывания» сельских и поселковых советов, стремясь усилить исполнительную власть за счет ослабления представительной. А население не придало значения ограничению своего права избирать и быть избранным в местный орган самоуправления. Однако столь легкое, беспрепятственное сокращение имело и реальные основания. К ним относится, прежде всего, заложенная в законе неудачная форма организации власти и управления на низовом уровне. Выделение в селах и поселках советов и администраций в соответствии с идеей разделения представительной и исполнительной властей сверху донизу привело к чрезмерной концентрации чиновников. При неурегулированности их полномочий и недостатке финансовых и материальных ресурсов такая структура оказалась неэффективной и неавторитетной. Отношение к сельским и поселковым советам, их депутатам и руководителям стало усугубляться по мере углубления экономического кризиса, резкого ухудшения социального положения людей и снижения управляемости общественными процессами. Организационно-правовая неадекватность этих органов обусловила их бессилие в решении проблем местного значения вследствие сокращения бюджетного финансирования, недостаточной активности депутатов, ограничения возможностей привлечения сил и средств государственных предприятий, многие из которых были приватизированы. Так, в процесс анализа деятельности Берновского сельского совета Старицкого района Тверской области выявилась «стародавняя привычка во всем полагаться на регламентацию сверху. В результате, из множества 269 предложений берновских депутатов реализованными оказалась лишь мероприятия по организации летнего лагеря при сельской школе. В то же время была отмечена необходимость и возможность усиления организаторской и координаторской роли сельского совета в объединении сил и средств хозяйствующих субъектов и жителей для создания коммунальной службы при сельском совете, а так же вопрос о содержании детского сада на паевых началах. [17J Однако в городах прослеживалась противоположная тенденция. В них широко шел процесс формирования органов территориального общественного самоуправления при жилищных комплексах, микрорайонах, кварталах, поселках. Опираясь на соответствующие положения сначала союзного, а затем российского закона о местном самоуправлении, на опыт уличных и домовых комитетов, инициативные группы горожан приложили большие усилия в поиске и утверждении новых форм организации населения по месту жительства. Наиболее типичным примером в этом отношении представлялся микрорайон Братеево г. Москвы. Состоявшаяся здесь конференция микрорайона избрала тайным голосованием Комитет общественного самоуправления в количестве 55 человек, а также приняла соответствующее положение. Подобные комитеты создавались затем в ряде районов Москвы и в других городах Российской федерации: Санкт-Петербурге, Свердловске, Челябинске, Архангельске, Новосибирске, Находке. Успешно проходила организация территориального общественною самоуправления в городе Камышине Волгоградской области. Здесь летом 1990 года сессия городского совета приняла решение о создании ТОССов территориальных общественных советов самоуправления. Этому предшествовала серьезная подготовительная работа по изучению опыта организации общественного самоуправления в Москве, Ленинграде, в городе Гиршкине Ленинградской области. Нововведение прорабатывалось в депутатских группах, обсуждалось в постоянных комиссиях, в кругу |