|
110 правительства со стороны различных групп политиков и экономистов. Суть критики состояла в том, что такими темпами Россия очень нескоро достигнет нынешнего уровня даже наиболее бедных стран ЕС и уж точно проиграет в соревновании с быстрорастущим Китаем. Источник: Построено автором на основе данных: Всемирного банка [Электронный ресурс]Режим доступа: http://data, -worldbank. org/indicator/NY. GDP.MKTP. KD. ZG Таким образом, проблема роста в этой дискуссии выступила не столько как экономическая, сколько как политическая. Главным здесь была оценка эффективности деятельности правительства и, соответственно, вопрос об альтернативах как проводимому курсу, так и осуществляющим этот курс персоналиям. Вопрос, впрочем, не может быть ограничен и узко-политическим аспектом проблемы роста, каким бы важным он не представлялся. В 2002 году была четко сформулирована ключевая задача предстоящих лет (или даже десятилетий): преодоление разрыва между Россией и наиболее передовыми странами мира. Такого рода проблемы достаточно хорошо известны из |
Стратегические приоритеты социально-экономической политики Центральной задачей экономической политики России в настоящее время и на среднесрочную перспективу остается обеспечение условий для достижения высоких темпов экономического роста при одновременной структурной трансформации экономики страны в логике постиндустриализма. Речь идет о решении задач догоняющего развития – тех самых, которые примерно столетие назад уже приходилось решать России, но тогда еще применительно к вызовам индустриальной эпохи. Проблема догоняющего развития выступает предметом самостоятельного исследования, выходящего далеко за рамки настоящей статьи. Здесь мы лишь обратим внимание на те факторы и механизмы социально-экономической политики, которые вышли в России на первый план. В настоящее время наметился новый поворот дискуссии по вопросу о механизме выхода на траекторию устойчивого экономического роста. В 2000 г. при подготовке Стратегической программы обозначились три принципиальных варианта политики обеспечения устойчивого роста: дирижистский (через усиление регулирующей и перераспределительной роли государства, через его прямое участие в инвестиционной деятельности), либеральный (через радикальное снижение реальной бюджетной нагрузки) и институциональный (разработка и внедрение правил игры, стимулирующих предпринимателей и инвесторов к работе в России)[164]. В своей Стратегической программе правительство фактически избрало третий из перечисленных выше подходов. Однако практическое развитие событий – в области как реализации экономической политики, так и непосредственно бизнеса – выдвинуло на повестку дня новые вопросы. Вновь обозначились три возможных варианта построения отношений власти и бизнеса. Это, во-первых, проведение государством активной промышленной политики, во-вторых, повышение инвестиционной (и вообще организаторской) роли конгломератов крупнейших фирм (финансово-промышленных групп, или вертикально-интегрированных компаний) и, в-третьих, развитие и укрепление институтов рыночной демократии. Эти три варианта генетически связаны, по крайней мере, с двумя из перечисленных выше трех альтернативных стратегий. Однако главное различие состоит в том, что если дискуссия 2000 г. носила несколько умозрительный характер и основывалась главным образом на представлениях экономистов о желательном пути развития, то теперь выводы базируются на анализе тенденций, которые наблюдаются в развитии отечественной экономики. Точнее, этих тенденций две. С одной стороны, правительство более или менее последовательно реализует концепцию институциональной трансформации, предпринимает усилия для создания благоприятного инвестиционного климата. С другой – резко активизировались процессы формирования вертикально-интегрированных компаний, которые, вбирая разнородные производственные структуры и банки, начинают проводить активную инвестиционную политику Считается, что в рамках подобного образования создается более благоприятный инвестиционный климат, так как инвестирование внутри корпорации ведет к существенному снижению трансакционных издержек, которые связаны с ограниченностью возможностей государства обеспечить соблюдение условий контракта[165]. Естественно, в обществе начались дискуссии о путях подхлестывания экономического роста, преодоления ограниченности (или негативных тенденций) обоих перечисленных направлений экономической политики. Один вариант развития событий связан с активизацией промышленной политики государства. Он предполагает выделение структурных (прежде всего отраслевых) приоритетов и поощрение инвестиций; существенное расширение государственного спроса и использование его как важнейшего фактора повышения деловой активности, укрепление реального курса рубля для облегчения импорта необходимого оборудования и комплектующих, возможную поддержку импортозамещающих отраслей при помощи мер тарифной политики. Опора на развитие интегрированных бизнес-групп неотделима от этой модели, поскольку последние теоретически могут рассматриваться как инструменты и проводники промышленной политики государства[166]. Главными недостатками такой модели являются принципиальная невозможность выбора отраслевых приоритетов в условиях постиндустриального общества, очень высокая цена ошибки такого выбора, не говоря уже о неоднократно подтверждавшейся на практике низкой эффективности государственных инвестиций. К тому же промышленно-финансовые конгломераты склонны навязывать свои интересы обществу путем как «национализации убытков», так и максимального ограничения властью конкуренции со стороны иностранных компаний. Другой вариант предполагает активизацию усилий государства по привлечению частных инвестиций как в экспортно-ориентированные, так и в импортозамещающие отрасли. На это должна быть нацелена макроэкономическая, институциональная и внешняя политика государства. Макроэкономическая политика в отличие от вышеописанной модели ориентируется здесь на ограничение роста реального курса рубля и снижение реальной бюджетной нагрузки на экономику (при росте абсолютных размеров бюджета). Активизируется работа по созданию благоприятных предпосылок для инвестиций – как общего (снижение налогового бремени, снятие бюрократических барьеров предпринимательства, повышение эффективности судебной системы и т. и.), так и специального характера (свободные экономические зоны, соглашения о разделе продукции и др.). Наконец, ведется работа по расширению участия России в мирохозяйственных связях, включая вступление в соответствующие международные организации, а также сближение национального хозяйственного законодательства с законодательством других рыночных стран. В жизни две описанные модели экономической политики не являются абсолютно противоположными[167]. Они, конечно, альтернативны по своему существу, однако политическая практика может в какой-то мере сочетать их, уравновешивая отдельные недостатки и выдвигая на первый план достоинства. Например, при определенных обстоятельствах может быть целесообразным и использование государственного спроса как инструмента стимулирования экономического роста (если он только не связан с бюджетным популизмом и не является результатом кредитования бюджета денежными властями), не говоря уже о том, что реальное развитие событий не зависит только от решений правительства, его траектория ограничена тенденциями, объективно складывающимися в народном хозяйстве. Скажем, с высокой степенью вероятности можно предположить, что развитие вертикально-интегрированных компаний будет одной из непременных особенностей развития страны в ближайшие годы, что они, скорее всего, будут играть важную роль как в инвестиционной сфере, так и на политической арене. Это значит, что правительство должно разработать адекватные такому развитию событий меры макроэкономической и институциональной политики, которые поддерживали бы инвестиционную активность финансово-промышленных групп и одновременно нейтрализовывали бы их тенденции к монополизации рынков. У власти имеется достаточно рычагов для решения подобной задачи. При таком развитии событий (а оно представляется весьма вероятным) ясно очерчиваются три сферы экономико-политических решений, где власть должна будет действовать. Во-первых, последовательное проведение либеральной внешнеэкономической политики. Ключевым моментом здесь выступает присоединение к ВТО. Именно открытость российского рынка для конкуренции со стороны иностранных товаропроизводителей является одним из основных факторов противодействия монополистическим тенденциям крупнейших отечественных компаний. Недаром некоторые из них в 2001 г. активизировали усилия по противодействию присоединению России к ВТО. Вместе с тем движение в этом направлении не означает принципиального отказа от защиты отечественного производства, что может достигаться, скажем, мерами курсовой политики. Во-вторых, исключительно актуальным становится проведение глубоких реформ в тех сферах общественной жизни, которые находятся вне экономики, но оказывают существенное (а подчас и определяющее) влияние на экономическую активность, – это реформы судебной системы, государственного управления (включая правоохранительную деятельность) и военная. От позитивных изменений в данных сферах зависят общий предпринимательский климат в стране (прежде всего снижение трансакционных издержек), а также возможность противодействия попыткам крупнейших фирм поставить под контроль институты государственной власти. В-третьих, проведение специальной политики стимулирования предпринимательства. В центре этой работы должны находиться антимонопольная политика и поддержка конкуренции, для чего особенно важно решение комплекса вопросов по дерегулированию (снижению административных барьеров в предпринимательской деятельности), а также стимулирование инновационного сектора и малого бизнеса. Все это факторы формирования благоприятной институциональной рыночной среды постиндустриального общества. Эти три сферы в совокупности и задают набор приоритетов социально-экономической политики государства на ближайшие несколько лет. 4. Европейские экономические институты как ориентиры институциональных реформ на среднесрочную перспективу В 2001 г. произошло событие, которое может оказаться ключевым для развития посткоммунистической России. В мае на саммите России и ЕС была высказана идея о целесообразности формирования единого европейского экономического пространства. Необходимость формирования зоны свободной торговли между ЕС и Россией была зафиксирована еще в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве, подписанном на Корфу 24 июня 1994 г. и вступившем в силу 1 декабря 1997 г. В качестве одной из целей развития партнерских отношений было провозглашено «создание необходимых условий для учреждения в будущем зоны свободной торговли между Россией и Сообществом, охватывающей в основном всю торговлю товарами между ними, а также условий для реализации свободы учреждения компаний, трансграничной торговли услугами и движения капитала». В 1998 г. намечалось изучить вопрос о том, насколько обстоятельства позволяют начать переговоры относительно формирования зоны свободной торговли. Задача «интеграции России в общеевропейское экономическое и социальное пространство» была сформулирована и в Коллективной стратегии ЕС по отношению к России (3–4 июня 1999 г.), в которой говорится о «создании в будущем между ЕС и Россией зоны свободной торговли», а затем и единого экономического пространства в результате постепенного сближения законодательств и стандартов. В этих предложениях пока еще много недоговоренностей и неясностей[168]. Однако при всех неясностях и недоговоренностях, при всех технических и правовых проблемах, с которыми столкнется практическая реализация подобной идеи, заявление о формировании единого экономического пространства трудно переоценить. По сути речь идет о формировании принципиальных институциональных ориентиров социально-экономической трансформации России, своего рода целевых установок посткоммунистических реформ. Впервые после краха коммунизма российское общество может прийти к осознанию и формулированию долгосрочной траектории своего развития. Если это так, то Россия получит одновременно и достаточно ясный набор критериев, по которым можно будет оценивать принимаемые экономике – политические решения и результаты их реализации. Именно на адаптацию европейских институтов к российским условиям ориентирована по своему существу Стратегическая программа до 2010 г. Теперь эта целевая установка может быть конкретизирована и представлена в явной форме. В качестве стратегических ориентиров среднесрочного развития страны могли бы выступить критерии вступления в ЕС. Их можно рассматривать как институциональные рубежи, к которым Россия намерена подойти в ходе своего развития в следующие 10–15 лет. Эти критерии достаточно проработаны и соответствуют культурному и экономическому развитию современной России. Уровень экономического развития, уровень образования, структура ВВП, социальная структура населения, да и сама существующая политическая система делают выбор в пользу европейских критериев наиболее естественным. Вывод о целесообразности использования европейских критериев в качестве стратегических ориентиров требует, однако, нескольких уточнений. Во-первых, использование этих параметров как базовых не должно отождествляться с задачей вступления в ЕС. Последнее является вопросом политическим, и в настоящее время российское общество еще не готово обсуждать подобную проблему. Во-вторых, параметры эти на сегодня остаются расплывчатыми. Необходима специальная работа по переложению Маастрихтских и Копенгагенских критериев, а также специальных докладов Европейской комиссии (по оценке уровня готовности отдельных стран) для выработки более конкретных целевых установок для России. В-третьих, нецелесообразно непосредственное приложение всех критериев ЕС к российской практике. По некоторым социально-экономическим решениям (институтам) Россия уже в настоящее время опережает ЕС. Прежде всего это касается налоговой системы, бюджетной политики (ориентация на бездефицитный бюджет), трудового законодательства. Надо признать и то, что аграрная политика современной России (в первую очередь принципы взаимоотношений между государством и аграрным сектором) является гораздо более эффективной, нежели в ЕС. Недопустимо формальное сближение российских институтов с европейскими, если это ослабляет конкурентные преимущества России. В-четвертых, это должны быть критерии, разрабатываемые в России и для России. Это ни в коем случае не могут быть параметры, разработанные совместно с ЕС или под контролем европейских структур. Суть данного решения – определение Россией собственных ориентиров, но не оформление стремления вступить в ЕС. Оставаясь в рамках экономической проблематики, адаптацию европейских критериев целесообразно осуществлять прежде всего в следующих направлениях: 1) создание действующей рыночной экономики; 2) способность обеспечивать эффективное функционирование конкурентного механизма и рыночных сил (дерегулирование и создание благоприятных условий для развертывания конкуренции, стабильность законодательства и прозрачность бюджетной политики); 3) проведение структурной реформы, особое внимание в которой должно уделяться защите собственности, действенности законодательства о банкротстве, эффективности налоговой системы, стабильности банковской системы, устойчивости финансовых рынков; 4) денежная и бюджетная политика, обеспечивающая стабильный экономический рост; 5) создание адекватных европейским стандартам административных и государственных институтов. Финансовые нормы конкретизируются Маастрихтскими соглашениями, которые вводят следующие критерии: 1) стабильность цен (уровень инфляции не может превышать более чем на 1,5 % средний уровень инфляции трех государств с наименьшим уровнем инфляции); 2) дефицит (национальные дефициты бюджета должны быть ниже 3 %); 3) задолженность (государственный долг не может быть выше 60 % ВВП); 4) стабильность валютного курса (национальная валюта не должна быть девальвирована в течение последних двух лет и должна оставаться в пределах колебаний курсов на уровне 2,5 %, предусмотренном Европейской валютной системой); 5) долгосрочные процентные ставки не должны превышать 2 п.п. над средним уровнем этого показателя по трем странам ЕС с наиболее стабильными ценами. С учетом этого особый интерес в настоящее время представляют критерии, связанные с созданием действующей рыночной экономики, способностью обеспечить эффективное функционирование конкурентного механизма и рыночных сил, проведением структурной реформы и адаптацией стандартов. Административная реформа также важна в той части, в какой она не затрагивает процедур, непосредственно касающихся вступления в ЕС. Комплекс задач, связанных с макроэкономическими проблемами, разумеется, не теряет значимости, но их острота в последние годы стала значительно меньше. Нетрудно заметить, что по ряду этих критериев Россия в настоящее время ориентируется на гораздо более жесткие параметры, чем это требует членство в ЕС. При благоприятном развитии событий положение России в Европе в стратегической перспективе могло бы быть схоже с нынешним партнерством между ЕС и Норвегией (имеется в виду прецедент, а не конкретные формы). Естественными этапами на пути движения к европейским институтам являются присоединение России к Всемирной торговой организации и вступление в Организацию экономического сотрудничества и развития (формальная заявка на вступление в ОЭСР была подана еще в 1996 г.). 5. Вызовы текущей экономической конъюнктуры События 11 сентября 2001 г. и общее ухудшение мировой экономической конъюнктуры являются двумя основными факторами, которые будут определять развитие российской экономики в 2002 г. При всем драматизме событий их влияние на отечественную экономику не должно интерпретироваться с однозначностью негативно. Ведь помимо внешних, объективных факторов существует и сознательная реакция властей, набор возможностей смягчать негативные последствия, а иногда даже обращать их себе на пользу. Скажем, политические обстоятельства в настоящее время оборачиваются на пользу России, поскольку после 11 сентября тенденция сближения с Западом получила мощный импульс. А падение цен на нефть, будучи дискомфортным с бюджетной точки зрения, может оказаться важнейшим стимулом активизации структурной перестройки. Словом, очень многое зависит от адекватности действий власти, от ее способности принимать эффективные и разумные решения. В условиях ухудшающейся мировой конъюнктуры и связанного с этим падениям цен на основные продукты российского экспорта ведущая проблема для страны состоит в том, чтобы не допустить развития по популистскому варианту, тем более что обстоятельства как раз провоцируют принятие популистских решений для поддержания экономического роста. По нашему мнению, в современной ситуации российские власти должны будут предпринять следующие действия. В области монетарной политики целесообразно пойти на плавное снижение реального курса рубля, следуя за той объективной динамикой, которая будет складываться на валютном рынке. Это полезно с разных точек зрения. Во-первых, позволит укрепить положение отечественного товаропроизводителя на внутреннем рынке, чьи позиции за последнее время существенно ослабли в связи с ростом реального курса в 2000–2001 гг. Во-вторых, даст возможность не допустить чрезмерного снижения валютных резервов. В-третьих, низкий реальный курс может стать дополнительным фактором притока инвестиций в страну (снижение деловой активности в мире является не самым благоприятным для этого фоном, однако с учетом объема вывезенного капитала возможности его репатриации остаются значительными). В-четвертых, такая политика не будет провоцировать спекулятивную игру против рубля. Напротив, укрепление рубля или поддержание нынешнего его реального курса стало бы опасным испытанием для валютных резервов страны, потребовало бы ужесточения таможенного контроля (а возможности в этой области являются более чем скромными). Кроме того, такая политика, скорее всего, привела бы к ослаблению доверия к денежным властям со стороны финансового сектора, поскольку состояние валютных резервов в совокупности с ожидаемыми объемами операций по долгу не позволит ЦБР защищать сильный рубль в течение длительного периода. А это сделало бы атаки на рубль практически неизбежными. В области бюджетной политики важно совершить маневр, не допустив отказа от принципа сбалансированности и в то же время более активно использовав бюджет как фактор поддержания деловой активности. Это возможно только при проведении глубокой реформы бюджетного сектора. Прорыв, достигнутый в предыдущие два года в области доходов бюджета (в налоговой сфере), теперь должен быть дополнен адекватными решениями в сфере бюджетных расходов. Речь идет не о прямолинейном сокращении расходов, а о комплексе организационных, политических и структурных мер, обеспечивающих существенный рост эффективности использования бюджетных средств. Предстоит пересмотреть роль и функции ведущих получателей бюджетных ресурсов, бюджетные процедуры и др. А на этой основе можно было бы и предпринять шаги по использованию бюджетных ресурсов в целях поддержания экономического роста, концентрируя их на наиболее эффективных с точки зрения роста направлениях. Подчеркнем еще раз: мы не выступаем здесь против использования государственного спроса для стимулирования деловой активности. Мы лишь утверждаем, что такая политика не может быть эффективной при нынешней структуре бюджетополучателей и нынешних процедурах распределения бюджетных средств. Именно поэтому в современных условиях реформа бюджетных расходов становится не только важной, но и критически необходимой задачей правительства. И именно эта реформа может стать ключевым звеном структурной трансформации страны, ослабления ее зависимости от мировых цен на энергоносители. Проведение этих реформ еще более повышает актуальность тех неэкономических, но тесно связанных с экономикой реформ, о которых выше уже шла речь: судебной, административной и военной. Первая обеспечивает основную институциональную предпосылку развития устойчивой деловой активности, дополняя меры денежной и бюджетной политики по репатриации вывезенного капитала. Вторая и третья являются важнейшими предпосылками повышения эффективности бюджетных расходов. Наконец, все эти меры в ситуации падения цен на нефть и политического сближения с Западом позволили бы активизировать переговоры об изменении условий выплаты советского долга с возможностью списания определенной его части. Данный аспект должен приниматься во внимание при принятии решений о сотрудничестве с ОПЕК, готовности снижать объемы экспорта нефти. Между этими двумя направлениями существует очевидный конфликт. * * * Российское правительство в общем успешно выдержало испытание высокими ценами на нефть, не допустив принятия хорошо известных по прошлому популистских решений. Однако сейчас предстоит новое испытание – низкими ценами на основные продукты отечественного экспорта[169]. Если мы пройдем его успешно, без существенной экономической и политической дестабилизации, это будет означать, что Россия полностью преодолела кризисы переходной эпохи, что российская элита консолидировалась и страна способна устойчиво функционировать в постиндустриальном мире. 2002 г Экономико-политические итоги 2002 г. и особенности экономической политики в преддверии выборов[170]1. Эволюция политической жизни В 2002 г. в России продолжались процессы консолидации политической элиты при укреплении основных институтов государственной власти в логике рыночной демократии западного типа. Это подтверждается как характером экономико-политических дискуссий последнего времени, так и событиями собственно политической жизни. В истекшем году происходила дальнейшая консолидация и структуризация политических сил и институтов, что наблюдается как в центристской, так и в левой части политического спектра. Формирование на базе центристских фракций Государственной Думы («Единство», ОВР, «Регионы России») пропрезидентской партии «Единая Россия», нацеленной на завоевание большинства в парламенте, – закономерный результат эволюции как этих организаций, так и вообще постреволюционного российского общества[171]. Движения, различавшиеся лишь именем лидера, под которого они были созданы, естественным образом сливаются, когда вопрос с лидером на ближайшие годы однозначно определился. Одновременно активизировались своеобразные поиски идеологической доктрины этой партии. В левой части политического спектра происходило размежевание на сторонников тесного сотрудничества с президентской властью и сторонников сохранения оппозиционного облика КПРФ. Строго говоря, разница между этими двумя вариантами является преимущественно тактической. Обе левые группы признают верховенство действующей Конституции РФ и не посягают на изменение основ конституционного строя (во всяком случае, в обозримой перспективе), тем более что и в КПРФ уже происходят процессы, свидетельствующие о ее эволюции. На передний план здесь выдвигается (похоже, правда, не без помощи действующей власти) С.Ю. Глазьев, совершивший за прошедшее десятилетие эволюцию от работы в правительствах Е.Т. Гайдара и В.С. Черномырдина через союз с А.И. Лебедем к союзу с Г.А. Зюгановым. С.Ю. Глазьев, фактически сменивший Ю.Д. Маслюкова на посту «главного экономиста» КПРФ, демонстративно не является членом компартии. Развиваемые им экономические концепции являются по сути своей дирижистскими (антилиберальными), но никак не коммунистическими. Тем самым происходит смена идеологии компартии в ключевой для практической жизни страны области – экономической. Экономическая платформа С.Ю. Глазьева при всей своей старомодности (она ориентируется на реалии ускоренной индустриализации первой половины XX столетия) не является в строгом смысле коммунистической. Одновременно происходила консолидация нижней палаты парламента. Сразу после выборов 1999 г. в Государственной Думе была сформирована широкая коалиция между центристами и левыми по распределению думских портфелей[172]. Тогда же, в 2000 г., сформировалась «нетрадиционная» модель функционирования правительства: в парламенте ему надо было договариваться с левыми и центристами, контролировавшими подавляющее большинство комитетов, а в своей практической экономической политике опираться на либеральную (правую) идеологию. Такая ситуация на протяжении 2000–2001 гг. регулярно создавала искусственные трудности при проведении социально-экономической политики, поскольку руководители думских комитетов из КПРФ (особенно комитетов по экономической политике, социальной политике и конституционному законодательству) имели достаточно механизмов для торможения правительственных и президентских законопроектов. В 2002 г. в Думе произошел пересмотр прежних соглашений, в результате которого практически все комитеты оказались под контролем центристов и правых. Это была перегруппировка в направлении организации власти, присущей развитым демократическим обществам: правительство стало опираться на парламентское большинство. Подобные сдвиги представляются очень важными, так как знаменуют фактическое повышение роли парламента в политической жизни страны. При продолжении этой тенденции опора правительства на парламентское большинство станет в России не эпизодом, а нормой (традицией), несмотря на отсутствие соответствующей нормы в Конституции РФ. Дальнейшая консолидация политической системы посткоммунистической России будет в значительной мере зависеть от результатов парламентских выборов в декабре 2003 г. Вряд ли верховная власть переместится в левую часть политического поля. Поэтому результаты, которые продемонстрируют правые и центристы, станут решающими для облика правящей коалиции – будет ли она чисто лидерской (и в партийно-политическом отношении оппортунистической, поскольку центристы готовы «переварить» и озвучить практически любую идеологию) или же власть будет более идеологически разборчивой, более последовательно опирающейся на ценности рыночной демократии западного типа. Не менее важен будет и результат левых. Успех на выборах левоцентристов Г.Н. Селезнева даст нынешней власти дополнительных союзников и одновременно будет способствовать ее сдвигу влево. Дело в том, что подобный союз во всех отношениях (как тактических, так и программных) был бы для правоцентристов гораздо более естественным, нежели сближение с правыми из СПС, поскольку особенностью обоих центристских блоков является крайне сниженная роль идеологии. В случае же подтверждения КПРФ своих позиций (что представляется вполне вероятным) можно будет ожидать консолидации власти в правоцентристском секторе при продолжении работы над коммунистической партией в сторону ее дальнейшей эволюции к социал-демократии. В любом случае от предстоящих выборов можно с высокой степенью вероятности ожидать появления в России правящей партии, т. е. партии, обладающей большинством в нижней палате парламента. Это не будет означать на данном этапе формального перераспределения полномочий от президента к парламенту, тем более что правящая партия, если она действительно возникнет, станет таковой не из-за популярности пропагандируемых ею идей, а преимущественно благодаря опоре на личную популярность В.В. Путина. Но, завоевав парламентское большинство, партия вряд ли останется лишь инструментом в руках президентской администрации, обеспечивая ей «машину для голосования». Партия, имеющая большинство в законодательном корпусе, скорее всего, попытается реализовать собственные корпоративные интересы и вступит в гораздо более жесткий торг с представителями исполнительной власти. Уже опыт 2002 г. показал, что, усилившись за счет коммунистов, центристские фракции, склонные демонстрировать свою независимость от Кремля и правительства, все активнее стали торговаться по предлагаемым им законопроектам. Нередко можно встретить утверждение, что российская демократия является не вполне демократией, что ей далеко до западных стандартов. Однако при сравнении российской политической системы с западной следует принимать во внимание особенности той или иной фазы демократического развития общества. Формирующийся политический ландшафт России действительно не вполне соответствует современным принципам функционирования политических институтов стран Запада. Однако если провести сравнение с этапами развития западных обществ, качественно сопоставимыми с современным российским положением, то можно выделить ряд общих черт и закономерностей. В данном случае мы имеем в виду два обстоятельства функционирования демократических систем прошлых десятилетий. Во-первых, особенности демократических обществ, лишь недавно порвавших с тоталитаризмом или авторитаризмом. Во-вторых, функционирование этих систем в условиях жесткого противостояния правых и левых партий. В первом случае типичным примером является Италия, в которой на протяжении ряда десятилетий сохранялась «полуторапартийная» система власти, когда ведущая правительственная партия бессменно оставалась у власти – единолично или в союзе с малыми партиями, а вторая по величине партия (коммунистическая) всегда оставалась в оппозиции. По-видимому, такой режим на протяжении некоторого времени будет иметь место и в России. «Полуторапартийная» демократия, как показывает опыт, создавая в стране политическую стабильность, способна обеспечить устойчивый экономический рост на протяжении определенного периода. Однако в этот режим встроен и серьезный ограничитель, поскольку создается питательная среда для широкого развития коррупции. Длительное нахождение у власти одной и той же партии не способствует развитию механизмов демократического контроля, а механизмы контроля, характерные для авторитарных систем, здесь также отсутствуют. Способность такого режима обеспечивать экономический рост будет зависеть от того, в какой мере гражданскому обществу удастся сохранить свою относительную независимость от власти и обеспечить элементарный общественный контроль за деятельностью бюрократии. Другой особенностью современной России в сравнении с развитыми демократиями Запада является сохранение существенных различий между правыми и левыми силами. Это различие уже вышло из состояния абсолютного антагонистического конфликта, когда противоположные группы не имели общего поля для дискуссий, поскольку находились в принципиально разных системах координат, имели диаметрально противоположные ценности и представления о принципах развития страны. Когда правые работали над формированием в России основ рыночной демократии, коммунисты могли говорить только о «свержении антинародного режима» и ностальгировать по СССР и энтузиазму сталинской поры. Теперь ситуация изменилась как на программном уровне[173], так и в практической политике партий. Однако, несмотря на некоторое сближение позиций, на появившуюся способность партий вести диалог друг с другом, разрыв между ними остается еще очень существенным – примерно таким, какой был характерен для западных стран в 30-50-е годы XX в. Отсюда проистекает большая жесткость взаимоотношений правительства и оппозиции, чем это в настоящее время свойственно для развитых демократий. Тем не менее российские базовые ценности по существу своему уже являются ценностями западных демократий, те или иные аспекты которых считают приемлемыми для России различные политические силы. Эта тенденция на двух последних парламентских выборах проявилась, например, в виде апелляции к европейскому опыту блока «Социал-демократы» в 1995 г. («Хотите жить, как в Европе, – голосуйте за «Социал-демократов!») и СПС в 1999 г. («Жить, как в Европе, не выезжая из России»). Не только в научных, но и в политических дискуссиях широко используются межстрановые сравнения, материалы Всемирного банка (на них чаще ссылаются дирижисты), опыт Новой Зеландии (важный для либералов) и др. Таким образом, можно констатировать фактическое завершение дискуссии об исключительности России. Эта ситуация имеет как минимум одно важное следствие – если в прошедшее десятилетие использование западного опыта в большей степени было вопросом здравого смысла, а не принадлежности к определенной идеологии, то теперь более четко обозначились альтернативы экономической политики в рамках сделанного «западного выбора». Сказанное прослеживается при анализе дискуссий, которые ведутся в настоящее время в России: о путях консолидации экономического роста, о вступлении в ВТО и перспективах сближения с ЕС, о дерегулировании, о реформе естественных монополий и вообще антимонопольной политике. Ниже мы рассмотрим некоторые из этих дискуссий более подробно. Здесь же заметим лишь, что любая из перечисленных тем и существующие в их рамках разногласия в принципе не могли содержательно обсуждаться при сохранении противостояния «универсалистов» и сторонников российской исключительности, характерного для 1990-х годов Сегодня же российские дискуссии достаточно сходны с дискуссиями на аналогичные темы на Западе. Данная тенденция «интеграции» экономических идей в общемировое пространство имеет соответствия и в других важнейших сферах общественной жизни. Во-первых, это стремление правительства создать относительно открытую экономику, что проявляется и в работе по созданию «общего европейского экономического пространства», и в переговорах по вступлению в ВТО. Во-вторых, это появление «открытой политики» в смысле, аналогичном смыслу термина «открытая экономика». Разумеется, эти два явления имеют тесную связь. Таким образом, многие важнейшие события международной жизни прошедшего года имели отношение и к России, а российская политическая жизнь была тесно связана с вопросами внешней политики. Общая стабилизация экономической и политической жизни находит отражение и в том, что правительство все активнее прибегает к инструментам долгосрочного ориентировочного планирования социально-экономического развития. Уже с 2000 г. регулярно разрабатываются и уточняются программные документы социально-экономической политики на один и на три года. А в 2002 г. было положено начало процессу среднесрочного бюджетного планирования: дважды – весной и в декабре – правительство обсуждало трехлетние ориентиры бюджета. Последнее также стало результатом выхода страны из полосы затяжного финансового кризиса и превращения долговой проблемы из политической в преимущественно техническую. 2. Дискуссия об экономическом росте Центральная проблема экономико-политических дискуссий 2002 г. – экономический рост. В дискуссии приняли участие практически все ведущие политики и экономисты России, включая Президента РФ В.В. Путина. У дискуссии имелась объективная основа – замедление темпов роста, происходящее вот уже на протяжении трех лет. С самого начала 2002 г. вопросы темпов роста стали предметом острейшего обсуждения. Первоначально это было связано со стагнацией в зимние месяцы. В принципе осенне-зимняя стагнация прослеживается в российской экономике уже на протяжении ряда лет, однако каждый раз аналитиками ставится один и тот же вопрос: является ли эта остановка вновь сезонным явлением или же страна оказывается перед угрозой полномасштабной рецессии? Вопрос этот стоял тем более остро, что в 2001 г. наметились негативные тенденции в развитии мировой экономики и, естественно, возникли опасения, не является ли российская стагнация частью общемировых процессов. К весне 2002 г. экономика России вновь продемонстрировала рост, однако темп его был ниже, чем в предыдущие два года. Если в 2000 г. ВВП вырос на 9 %, в 2001 г. – на 5, то в 2002 г. – уже на 4,3 %. И хотя темп роста российской экономики все равно превышал показатели ЕС и Северной Америки, его параметры стали поводом для жесткой критики правительства со стороны различных групп политиков и экономистов. Суть критики состояла в том, что такими темпами Россия очень нескоро достигнет нынешнего уровня даже наиболее бедных стран ЕС и уж точно проиграет в соревновании с быстрорастущим Китаем. В.В. Путин также несколько раз в течение весны высказывался на эту тему, призывая правительство ставить перед собой «более амбициозные задачи». Таким образом, проблема роста в этой дискуссии выступила не столько как экономическая, сколько как политическая. Главными здесь были оценка эффективности деятельности правительства и соответственно вопрос об альтернативах как проводимому курсу, так и осуществляющим этот курс персоналиям. Вопрос, впрочем, не может быть ограничен и узкополитическим аспектом проблемы роста, каким бы важным он ни представлялся. В 2002 г. была четко сформулирована ключевая задача предстоящих лет (или даже десятилетий): преодоление разрыва между Россией и наиболее передовыми странами мира. Такого рода проблемы достаточно хорошо известны из экономической истории последних двух столетий как «догоняющее развитие». Решение этой проблемы может стать объединяющей общество идеей, на отсутствие которой нередко жаловались представители российской элиты в 1990-е годы. Однако принципиальной особенностью стоящей перед Россией задачи является необходимость осуществления прорыва в условиях постиндустриального мира, прорыва от индустриального общества к постиндустриальному. Такой задачи пока еще никому решать не приходилось[174]. Признание названной проблемы в качестве ключевой уже в исходном пункте позволяет выделить некоторые характеристики роста, который следует обеспечить для современной России. Во-первых, необходим устойчивый рост в средне– и долгосрочной перспективе, а потому важно не допускать принятия популистских решений, которые приводят к краткосрочному эффекту, т. е. обеспечивают красивые цифры роста в ближайшие годы, за чем следует тяжелый кризис. Во-вторых, рост должен сопровождаться прогрессивными структурными сдвигами. В-третьих, радикальные структурные сдвиги предполагают формирование такой институциональной системы, которая обеспечивает высокую адаптивность экономики и отдельных экономических агентов к постоянно меняющимся вызовам времени. Экономический рост – проблема многоаспектная, тем более когда речь идет о стране, только выходящей из длительного периода революционных потрясений и стоящей перед необходимостью решать задачи глубокой структурной трансформации своей экономики. Разные экономические и политические группировки, участвующие в такой ситуации в дискуссии о росте, пытаются решать в ней свои, причем существенно различные, задачи. Вопрос о росте становится полем для борьбы различных групп влияния за власть. Причем менее всего эта борьба может ассоциироваться с позицией левых сил. Они, конечно, также имеют свои представления о «правильной», т. е. обеспечивающей экономический рост, системе мероприятий, однако отнюдь не КПРФ играла ведущую роль в критике правительства. Наиболее активными здесь были как раз группировки, так или иначе связанные с исполнительной властью – уже находящиеся в структурах власти, но стремящиеся к укреплению своего положения и расширению сферы своего влияния на правительство. В содержательном отношении дискуссия развивалась вокруг четырех базовых направлений консолидации экономического роста. Дирижистская модель основана на применении принципов традиционной промышленной политики, включая выделение отраслевых приоритетов и государственную (финансовую и нефинансовую) поддержку этих секторов. Сторонниками этой модели выступали представители как левых сил, так и действующих структур власти и связанных с ними экономистов. Данная модель основывается на этатистской идеологии, на вере в возможность государства объективно определять приоритеты и формировать долгосрочную стратегию роста. Не менее важен в этой модели протекционизм как способ защиты отечественного производителя от конкуренции более сильных иностранных фирм. Таким образом, эта модель предполагает проведение активной «промышленной политики» в традиционном (отраслевом) значении этого слова. Развитие финансово-промышленных групп, повышение инвестиционной (и вообще организаторской) роли конгломератов крупнейших фирм. Предполагается, что такие образования обеспечивают концентрацию ресурсов (финансовых, интеллектуальных), а также обеспечивают снижение трансакционных издержек (благодаря соединению финансовых, производственных и исследовательских организаций)[175]. Резкое сокращение бюджетной нагрузки на экономику (реформа формирования и расходования бюджетных средств), приведение ее в соответствие с параметрами, характерными для стран аналогичного уровня экономического развития[176]. Институциональные реформы, нацеленные на стимулирование предпринимательской деятельности, проведение активной политики государства по созданию благоприятных условий для инвесторов – как отечественных, так и иностранных. Для этого необходимо формирование адекватной системы институтов, включая соответствующее законодательство и эффективную правоприменительную систему. Достоинством этой модели стоит считать неявное признание того факта, что сегодня возможности для роста лежат не только в увеличении инвестиций, предполагающем уменьшение текущего потребления, но и в реформе ряда институтов, позволяющей добиться роста при одновременном повышении текущего благосостояния. Или, другими словами, административные барьеры не позволяют экономике в полной мере использовать уже имеющийся потенциал. Правительство М.М. Касьянова делает очевидный упор на последнюю модель консолидации роста, которая является, по нашему мнению, наиболее адекватной вызовам постиндустриальной эпохи, но и наименее эффектной с точки зрения публичной политики. Консервативная макроэкономическая политика, налоговая реформа, дерегулирование, переговоры о вступлении в ВТО и об общеевропейском экономическом пространстве, разработка нового трудового и пенсионного законодательства, постепенное реформирование естественных монополий – эти и другие направления работы правительства реализуются, хотя и непоследовательно, с 2000 г., но именно они создают базу для устойчивости российской экономики, осуществления в ней структурных реформ. Однако такая политика оказывается очень уязвимой для критики со стороны тех, кто верит в «экономические чудеса» или просто заинтересован в смене Кабинета. Естественно, возникают разного рода предложения или об активизации промышленной политики в смысле назначения отраслевых приоритетов и их финансовой и нефинансовой поддержки со стороны государства, или о резком снижении бюджетной нагрузки на экономику, или о заметной девальвации рубля как способе защиты отечественных товаропроизводителей от иностранной конкуренции. Проблема консолидации роста имеет несколько аспектов, которые следует принимать во внимание при выработке решений практической политики. Во-первых, это особенности современного этапа технологического развития, когда перед страной стоит, как было отмечено выше, задача постиндустриального прорыва. Во-вторых, существуют некоторые особенности роста, совпадающего с решением задач глубокой структурной трансформации национальной экономики. В-третьих, в условиях глобализации и открытости российской экономики ее состояние не может не реагировать на состояние мировой конъюнктуры (было бы странно ожидать высоких темпов роста в случае мировой рецессии). В-четвертых, на рост влияет и специфика постреволюционной ситуации. Все четыре перечисленных обстоятельства непосредственным образом влияют на современный российский экономический рост, а их переплетение в значительной мере предопределяет специфику решения стоящих перед страной социально-экономических задач. Ключевой проблемой при выработке политики роста является признание постиндустриального характера стоящих перед современной Россией вызовов. Механизм решения задач догоняющего развития в постиндустриальном мире существенным образом отличается от решения аналогичных проблем в эпоху индустриализации, к которой привыкли апеллировать критики проводившейся в 2000–2002 гг. экономической политики. Главной особенностью современных производительных сил является резкое повышение динамизма и разнообразия (вплоть до индивидуализации) потребностей, с одной стороны, и возможностей их удовлетворения – с другой. Это означает, в свою очередь, резкое сужение временных горизонтов, на которые можно делать ответственные прогнозы относительно особенностей и приоритетных направлений технологического развития стран и отдельных секторов. Если в индустриальную эпоху можно было наметить приоритеты роста на 20–30 лет и при достижении их действительно войти в ряды передовых стран, то теперь приоритеты быстро меняются. И сейчас можно попытаться превзойти весь мир по производству компьютеров на душу населения, разработать программы производства самых лучших в мире самолетов и телефонов, но к моменту их успешного осуществления выяснится, что мир ушел далеко вперед, причем ушел в направлении, о возможности которого при разработке программы всеобщей компьютеризации никто и не догадывался. На протяжении 2002 г. в связи с развернувшейся вокруг проблемы экономического роста политической борьбой предпринимались (и еще будут предприниматься в дальнейшем) попытки определения долгосрочных отраслевых приоритетов, на которых государство могло бы сосредоточить внимание и сконцентрировать ресурсы. Однако пока все попытки такого рода проваливались, поскольку на самом деле не существует объективного критерия для выделения отраслевых приоритетов. Дальнейшая дискуссия может привести лишь к тому, что в качестве приоритетных будут выделены секторы, обладающие максимальными лоббистскими возможностями. Специфика постиндустриального прорыва предполагает выдвижение на передний план задачи обеспечения гибкости и адаптивности экономической системы, способность экономических агентов быстро и адекватно реагировать на вызовы времени. Адаптивность приходит на место концентрации ресурсов в качестве ключевого ориентира государственной политики. Причем адаптивность гораздо важнее формальных показателей уровня экономического развития, измеряемого данными о среднедушевом ВВП. Не следует также забывать, что перед Россией стоит в настоящее время не только (и даже не столько) задача обеспечения роста, но прежде всего необходимость проведения глубокой структурной трансформации. Между тем, как показывает опыт наиболее развитых стран, период структурных реформ нередко сопровождается замедлением темпов роста, а то и внешней стагнацией (как это было, например, в ряде стран Запада в 1970-е годы). Это связано отчасти с тем, что новые секторы (особенно услуги) плохо фиксируются методами традиционной статистики, отчасти с необходимостью накопления ресурсов для нового технологического рывка[177]. Разумеется, сказанное не должно восприниматься как апология стагнации. Однако надо принимать во внимание, что экономический рост без структурных сдвигов достаточно легко достижим методами государственного администрирования (например, в Белоруссии), однако этот рост не делает страну богаче, а экономику эффективнее. Постиндустриальное общество структурно отличается от индустриального тем, что доля услуг в ВВП и в занятости становится преобладающей. Движение в этом направлении уже обозначилось в современной России, однако надо придать ему более целенаправленный и последовательный характер. Стратегия прорыва (а не повтора) должна ориентировать на усиленное развитие сектора услуг, и прежде всего высокотехнологичных услуг. Хотя дальнейшая отраслевая конкретизация и здесь была бы опасна. Что же касается «промышленной политики», то она ни в коем случае не должна ориентироваться ни на «назначение приоритетов», ни на «выбор победителей». Оба таких подхода означали бы консервацию формирующихся пропорций. Гораздо важнее стратегия постоянной корректировки структуры, при которой власть готова гибко защищать политическими (в том числе и внешнеполитическими) методами всех, кто добивается успеха в мировой конкуренции. Акцент на секторе высокотехнологичных услуг не означает забвения других секторов, по которым у страны есть определенные перспективы развития. К таковым относятся, например, автомобилестроение и самолетостроение. Однако надо отдавать себе отчет в том, что при всей важности развития этих секторов (с политической, технологической и социальной точек зрения) они вряд ли станут точками прорыва в постиндустриальную систему координат. Есть также ряд приоритетных в логике постиндустриального общества, но выходящих за рамки собственно экономической сферы секторов, на которых государство должно сосредоточиться в первую очередь. К ним относятся: • развитие образования. Россия имеет здесь сравнительные преимущества, поскольку уровень и качество образования у нас превышают параметры, характерные для стран с аналогичным уровнем экономического развития. Между тем именно вложения в образование являются важнейшим фактором обеспечения экономического рывка; • развитие здравоохранения. Эта отрасль помимо гуманитарной составляющей имеет, по-видимому, значительный мультипликативный эффект. При всей условности подобного примера стоит отметить, что здравоохранение может в современных условиях сыграть ту же роль, что и железнодорожное строительство в индустриализации конца XIX в.; • военная реформа, включая изменение системы комплектования армии с выходом на контрактную армию в самые короткие сроки. В настоящее время массовое стремление молодежи к уклонению от службы в армии оказывает существенное искажающее влияние на состояние рынка труда, а также на спрос на образовательные услуги (включая отъезд на учебу и работу за границу). К этому перечню надо добавить реформу судебной системы и реформу государственного управления, о чем также на протяжении 2002 г. велись активные дискуссии среди экспертов, разрабатывались соответствующие документы. Более того, реальное развитие событий все более подводит к выводу, что именно в реформе политических институтов находится сейчас узкое место экономического развития. В условиях несовершенства политических институтов (судебной и правоохранительной системы, а также госуправления) дальнейшее совершенствование экономического законодательства будет давать все меньшую и меньшую отдачу. Ведь экономическое законодательство лишь формирует определенные правила игры, реализация которых зависит от правоприменительной практики, т. е. от состояния прежде всего институтов политической организации общества. Помимо рекомендаций проведения традиционной промышленной политики существует еще один комплекс рекомендаций по стимулированию экономического роста. В центре внимания здесь находятся вопросы денежной политики, и прежде всего противодействия укреплению реального курса рубля или его допущения. Сторонники «слабого рубля» мотивируют свою позицию тем, что при таком развитии событий национальный производитель оказывается более защищен от иностранной конкуренции. Сторонники же «сильного рубля» утверждают, что такого рода защита от конкуренции сдерживает структурную перестройку экономики и консервирует отсталость. Реальная ситуация выглядит несколько иначе. Во-первых, ограниченными являются возможности денежных властей воздействовать на реальный курс в условиях высокой зависимости предложения валюты на внутреннем рынке. Высокая ценовая конъюнктура на товары российского экспорта объективно толкает рубль вверх, и власти могут сдерживать его рост лишь в ограниченном масштабе и лишь при некоторых дополнительных условиях. Скажем, в 2002 г. реальный курс рубля практически остался прежним, несмотря на благоприятную ценовую конъюнктуру для российского экспорта, поскольку одновременно происходило укрепление евро по отношению к доллару. Тем самым, несмотря на значительный приток иностранной валюты, рубль по отношению к евро не укрепился, а значит, это не повлияло негативно на конкурентоспособность российских товаропроизводителей (поскольку основная часть импорта поступает в Россию из Европы). Во-вторых, укрепление национальной валюты с точки зрения его воздействия на экономику само по себе не может оцениваться ни положительно, ни отрицательно. Рост обычно сопровождается укреплением местной валюты, однако исключительно важным является источник этого процесса. Положительное влияние укрепления рубля на рост будет наблюдаться только в случае притока иностранных инвестиций, т. е. когда происходит повышение производительности труда и соответственно конкурентоспособности внутреннего производства. Напротив, укрепление рубля в результате притока экспортной выручки является опасным феноменом, способным лишь подорвать внутреннее производство, став причиной «голландской болезни». Если постиндустриальные вызовы задают стратегические контуры политики роста, то специфика постреволюционного развития определяет набор тактических проблем, которые должно принимать во внимание правительство при проведении курса, ориентированного нарост. Для постреволюционной экономики характерны две важные особенности. Во-первых, наличие так называемых восстановительных закономерностей роста, которые проявляются практически во всякой экономике, пережившей тяжелый спад и восстанавливающей свой докризисный уровень. Во-вторых, сохранение высокого уровня трансакционных издержек из-за слабости ряда политических институтов (прежде всего судебной, административной и правоохранительной систем), а также из-за отсутствия (или наличия негативной) кредитной истории большинства экономических агентов, включая государство. Применительно к современной России существенным моментом проявления восстановительных закономерностей служит затухающий характер этого роста. Проблема состоит в том, что параллельно с восстановлением докризисного уровня производства необходимо запустить механизм нового роста, ориентированного на структурное обновление экономики, а это требует очень сложного комплекса мер, о которых выше шла речь. Несовпадение же во времени затухания восстановительных темпов и начала нового роста может стать источником политического кризиса, связанного с неготовностью элиты примириться с периодом относительно низких темпов. Возникает искушение прибегнуть к набору экзотических и крайне опасных мер, как это уже было в СССР в конце 1920-х годов[178]. Для ускорения экономического роста необходимо также существенное снижение трансакционных издержек, находящихся в постреволюционной стране на высоком уровне. Эта проблема характерна для всех стран, выходящих из периода социально-политической нестабильности, причем априори невозможно сказать, сколько времени потребуется для восстановления доверия инвесторов к функционированию институциональной системы данной страны. Очевидно, что для снижения трансакционных издержек следует обеспечить устойчивое функционирование политических и правовых институтов, о которых выше шла речь – госаппарата, судебной и правоохранительной системы и т. п. Не менее важно избегать принятия государством решений, сомнительных в представлении нормального частного инвестора. В принципе, исполнительная власть в 2002 г. в основном стремилась следовать этой логике – обеспечения стабильности и предсказуемости своего поведения, отказа от принятия мер, которые можно было бы отнести к экзотическим. Следует положительно оценить действия правительства, которое, несмотря на мощное давление с разных сторон, не пошло на принятие популистских мер и продолжало осуществление политики планомерных институциональных преобразований. Осторожной оставалась и денежная политика, которая позволила в 2002 г. не допустить серьезного укрепления реального курса рубля. Вместе с тем в процессе выработки и осуществления реформ, которые способствовали бы преодолению затухающей динамики восстановительного процесса и активизации прогрессивных структурных сдвигов, наметилась явная пробуксовка. Продвижение в реализации Стратегической программы 2000 г. было налицо, однако темпами гораздо более низкими, чем в предыдущий период. Продолжали осуществляться институциональные реформы. Так, был принят принципиально важный Закон о техническом регулировании, обеспечивающий снижение административных барьеров и открывающий новые возможности для кооперации с иностранными партнерами, хотя и не удалось принять другой важный для дерегулирования закон – о саморегулирующихся организациях. Активно работала комиссия правительства по снижению административных барьеров, которая рассматривала функции действующих регулирующих и контролирующих инстанций и принимала решения об упрощении их структуры, об упорядочении их функций. Однако дебюрократизация продвигается медленнее, чем хотелось бы, причем это связано не столько с разработкой законодательства, сколько с сохраняющейся практикой избыточного административного регулирования, а это уже сопряжено с проблемами эффективности всей правоприменительной системы. Важные, хотя и компромиссные, решения были приняты в 2002 г. в области земельного, трудового и пенсионного законодательства. Неоднозначно складывается ситуация в области налоговой реформы. Снижение налогов привело не к снижению эффективной ставки, а к сближению этой ставки с номинальной. Естественно, при новой системе для определенной части добросовестных налогоплательщиков произошло облегчение налогового бремени, однако часть производителей, ранее уклонявшаяся от уплаты налогов, реального облегчения не почувствовала. Это вызывает недовольство бизнеса, подталкивающего власти к дальнейшему снижению налогов как предпосылке повышения темпов роста. Существует и ряд негативных моментов в реализации институциональных и тактических задач стимулирования экономического роста. Обозначилось торможение по направлениям, имеющим принципиальное значение для стратегических перспектив инвестиционной и предпринимательской деятельности, среди которых реформа естественных монополий (особенно газовой отрасли и электроэнергетики), реформа отраслей социального сектора, реформирование бюджетных расходов, банковского сектора, а также военная реформа. Без активного преобразования в этих секторах экономический рост останется неустойчивым и вряд ли будет сопровождаться серьезными структурными реформами. С тактической точки зрения остается весьма острой проблема принятия властью решений, понятных предпринимателям (инвесторам) и признаваемых ими справедливыми, не требующими специальных объяснений и обоснования. Начиная с 2000 г. практически все действия властей были понятны бизнес-сообществу и принимались им. Однако в конце 2002 г. было предпринято действие, создающее опасный прецедент с точки зрения репутации страны. Состоявшийся в декабре аукцион по продаже принадлежащего государству контрольного пакета акций «Славнефти» вызвал вопросы относительно серьезности намерений власти быть «равноудаленной» от большого бизнеса, обеспечивать равные условия и прозрачные процедуры принятия хозяйственно-политических решений. Проблема здесь не в том, справедливой ли была цена, по которой нефтяная компания была куплена «Сибнефтью», и даже не в том, какую сумму потерял федеральный бюджет из-за отстранения от аукциона некоторых крупных участников. Главная проблема состоит в том, что общественное мнение (и особенно мнение предпринимателей) признало результаты состоявшейся сделки несправедливыми. Тем самым был нанесен урон деловой репутации современной России. Пока еще рано говорить, в какой мере это событие повлияет на поведение иностранных инвесторов, однако, несомненно, оно не добавит им энтузиазма. Пробуксовка реформ в сочетании с низкими темпами экономического роста стала причиной обострения полемики по вопросам экономического роста, начавшейся в последние месяцы 2002 г. уже внутри самого правительства и в рамках правительственной логики институциональных реформ. Подводя итоги истекшего года и первых трех лет президентства В.В. Путина, руководство Минэкономразвития России выступило с серией заявлений о недостаточно глубокой либерализации российской экономики, включая сохранение высокого уровня налоговой нагрузки (порядка 35 % ВВП), медленное и неэффективное дерегулирование (снижение административных барьеров), непринятие специальных мер по привлечению иностранных инвестиций (в частности, законодательства об особых экономических зонах), торможение реформирования естественных монополий и т. и. Именно в этом виделся источник замедления темпов роста, недоиспользования преимуществ, полученных Россией от политической стабилизации. Главным оппонентом Минэкономразвития выступил Минфин, фактически поддержанный Министерством налогов и сборов. Естественно, финансовые ведомства выступили за более консервативный подход к институциональным и налоговым реформам. В частности, было предложено на один-два года снизить темп изменения налогового законодательства, не идти на стимулирование инвестиционной активности через специальные льготы (прежде всего СЭЗ/ОЭЗ), крайне осторожно относиться к дальнейшей либерализации валютного режима и любым решениям, напоминающим налоговую амнистию (например, Минфин возражал против отмены контроля за доходами при вложении средств в жилье), и т. и. Словом, речь шла о фиксации на некоторое время сложившихся правил игры, для того чтобы и бизнес, и государство адаптировались к новой системе. Тезис о спаде в осуществлении институциональных реформ является справедливым, хотя из него нельзя делать столь однозначных выводов о влиянии такого замедления на темпы экономического роста. Как было показано выше, возникающие проблемы имеют гораздо более сложную природу. 3. Внешнеэкономические факторы консолидации экономического роста: ВТО и ЕС Важные факторы стратегии повышения темпов и обеспечения устойчивости экономического роста находятся во внешнеэкономической сфере. Это предполагает повышение эффективности тарифной политики России (включая принятие нового Таможенного кодекса), завершение процесса переговоров о присоединении России к ВТО, а также продвижение по пути к Общему европейскому экономическому пространству (ОЕЭП). Однако при любом обсуждении участия России в различных международных соглашениях стоит помнить о том, что ее сегодняшние проблемы несопоставимы с проблемами, например, Республики Беларусь. Это означает, что современный российский уровень экономического развития не требует «международных гарантов» адекватности экономической политики, а ставит вопрос о конкурентоспособности российской экономической политики, ее способности быть более привлекательной, чем политика развитых рыночных стран. Понимание этого делает очевидным, что прямое и полное копирование иностранных институтов не может помочь уменьшить отставание России от ведущих стран. В 2002 г. процесс присоединения к ВТО вступил в решающую фазу. Переговорный процесс заметно активизировался и сосредоточился преимущественно на технических вопросах, а правительство сосредоточилось на доработке пакета законопроектов, принятие которых является предпосылкой членства в ВТО. Наконец, США и ЕС приняли важные политические решения относительно признания России страной с рыночной экономикой, что также является существенным шагом на пути в ВТО. Правда, одновременно обозначились и дополнительные препятствия, связанные с позицией отдельных стран. Так, Китай, ставший членом ВТО, пытается получить согласие на упрощение условий деятельности своих граждан на территории России. Предпринимаются и попытки привязки присоединения к ВТО к решению политических вопросов, существующих в отношениях России с отдельными странами (например, с Грузией). Однако все эти моменты не являются серьезными препятствиями. У проблемы присоединения к ВТО есть важный внутриполитический аспект, который и является для нас ключевым. Речь идет о четком осознании целей (точнее, о построении иерархии целей) присоединения страны к этой организации. В принципе существует четыре таких цели. Во-первых, присоединение ради присоединения, ради участия в основных международных институтах, однако требующее защиты отечественного товаропроизводителя от иностранной конкуренции. В этом случае необходимо отстаивать максимальные защитные меры, ни в коем случае не форсируя присоединение к ВТО, процесс которого может продолжаться сколь угодно долго. Во-вторых, поддержка российских экспортеров, которые благодаря ВТО получают новые инструменты для защиты своих интересов, включая возможности противодействия антидемпинговым процедурам. В центр внимания здесь ставятся интересы российской металлургии, химии, некоторых других отраслей. В-третьих, стимулирование развития новых секторов (прежде всего высокотехнологичных услуг), которые принципиально важны для стратегического прорыва России в постиндустриальный мир. Эта логика основана на признании того, что успешное решение задач постиндустриального прорыва возможно только при экспортной ориентации национальной экономики, при развитии новых секторов в кооперации и при конкуренции с иностранными производителями. В-четвертых, развитие конкуренции и ограничение влияния отечественных финансово-промышленных групп, стремящихся к расширению своего экономического и политического контроля. Лишь с учетом построения приоритетов по перечисленным выше вопросам можно выстраивать дальнейшую стратегию на переговорах со странами – членами ВТО, равно как и отношения с основными группами влияния внутри страны. Представляется, что ключевое значение применительно к современной России имеет достижение третьей и четвертой целей. Действительно, в стране растут и укрепляются крупные финансово-промышленные группы, которые способны решать определенные стратегические задачи и не могут стать объектом примитивной, прямолинейной борьбы. Но главное – это создание благоприятных условий для формирования и экспансии новых секторов экономики. Хотя этому вопросу в настоящее время не уделяется особого внимания, он является ключевым. Именно на постиндустриальный прорыв, а не на примитивную «защиту отечественных товаропроизводителей» должны быть нацелены переговоры по вступлению в ВТО, а затем и по вопросам формирования общего европейского экономического пространства. Политика должна быть ориентирована не на защиту неэффективных отраслей, а на обеспечение проникновения на мировые рынки перспективных производств и высокотехнологичных услуг. Такой подход предполагает принципиально иное, нежели теперь, представление о том, зачем нам нужно вступление в ВТО. Актуализация вопроса о присоединении к ВТО резко обострила внутриполитическую дискуссию по данному вопросу. В ней приняли участие представители практически всех групп бизнеса. Особенно остро звучали заявления руководителей крупнейших промышленных групп, объединившиеся годом раньше в бюро РСПП. Хотя дискуссия порой принимала не вполне корректные формы (включая публикацию фальшивых писем об опасности присоединения), прошедшая за последние годы стабилизация позволила упорядочить и институционализировать дискуссию: РСПП сформировал специальную группу, в которой сосредоточилась основная полемика представителей большого бизнеса по данному вопросу Здесь важно отметить, что по поводу вступления в ВТО и принципиальной необходимости открытия экономики сформировался широкий общественный консенсус. Разногласия в большей мере касаются не общего вектора либерализации внешнеторгового режима, а скорости такой либерализации и защиты отдельных предлагающихся той или иной группой в качестве приоритетов отраслей. Стоит также помнить, что снижение российских таможенных барьеров и вступление в ВТО не являются однозначно взаимосвязанными вопросами. Если целью первого стоит считать скорее благосостояние российского потребителя, то второе наиболее эффективно в качестве инструмента помощи российским производителям, ограждающего их от некоторых попыток других стран ограничить свободу торговли. Особой задачей является также выстраивание отношений с Европейским Союзом. После его расширения примерно половина внешнеторгового оборота России будет приходиться на ЕС, и это необходимо учитывать при выработке стратегических вопросов социально-экономического развития страны. За прошедшие два-три года российская политическая и экономическая элита существенно продвинулась в осознании перспектив отношений России и ЕС. После 2000 г. диалог России и ЕС заметно активизировался, начался процесс реального сближения, в основу которого была положена идея общего европейского экономического пространства, впервые официально сформулированная в мае 2001 г. В.В. Путиным и Р. Проди. Вместе с тем прошедший год показал, что сближение является делом непростым и на этом пути предстоит преодолеть немало препятствий. В настоящее время вполне отчетливо выделяется несколько групп проблем, решение которых предопределит характер взаимоотношений России и ЕС в обозримой перспективе. Во-первых, принципы политического и экономического взаимодействия России и ЕС. Во-вторых, перспективы расширения ЕС и готовность Евросоюза учитывать интересы России. В-третьих, контуры общего европейского экономического пространства. Дискуссии последних двух лет продемонстрировали неготовность обеих сторон идти на политическую интеграцию России в объединенную Европу. Это создавало бы серьезные проблемы для ЕС, принимая во внимание размеры России и ее геополитическое положение. Это было бы нецелесообразно и с точки зрения интересов развития самой России. Последнее имеет как политическое, так и экономическое основание. С политической точки зрения Россия остается крупным и преимущественно национальным государством, т. е. государством нового времени, стремящимся к предельно ясному оформлению своего геополитического положения с четкими границами и внутриполитической структуризацией. Этим посткоммунистическая Россия оказывается близка к организации политической жизни в США и более далека от Европы, в которой все более происходит трансформация в направлении государства «постмодерна»[179] – с размытым национальным суверенитетом и прозрачными границами. Кстати, именно поэтому политический диалог с США складывается у России в последние годы проще, чем с ЕС. С экономической точки зрения полная адаптация европейского законодательства (acquis communautaire), что является непременным условием полноценного членства в ЕС, также не может быть признана целесообразной. Acquis накладывает на государства финансовые обязательства, несовместимые с уровнем экономического развития России и с решением задач постиндустриального прорыва. Россия может использовать acquis в качестве ориентира для построения новой институциональной системы в весьма ограниченном объеме и лишь по тем параметрам, которые стимулируют, а не тормозят экономический рост[180]. Скажем, внедрение в практику современной России принятых в ЕС норм социального, трудового, экологического и особенно сельскохозяйственного законодательства создавало бы лишь дополнительные препятствия на пути экономического роста. В то же время, вероятно, вполне целесообразным было бы применение правил и процедур законодательства о банкротстве, банковского законодательства, европейской системы стандартизации и технического регулирования. В этом направлении и происходит постепенная адаптация действующего российского законодательства. В 2002 г. был принят Закон о техническом регулировании, который создает правовые рамки, близкие к европейским, и должен способствовать существенному облегчению сотрудничества европейских и российских фирм. То же можно сказать и о Кодексе корпоративного поведения, разработанном и принятом в минувшем году ФКЦБ совместно с профессиональными участниками фондового рынка. Таким образом, вместо полномасштабной интеграции России в ЕС в обозримой перспективе предполагается проведение политики сближения, центральным элементом которого будет, по-видимому, формирование ОЕЭП[181]. В настоящее время обозначились три основных направления, по которым должно происходить продвижение в этом направлении: во-первых, сближение законодательства (в представлении европейцев, речь должна идти о принятии Россией законодательства ЕС); во-вторых, формирование условий для свободной торговли товарами и услугами; в-третьих, решение отдельных конкретных проблем, в которых общеевропейское сотрудничество особенно актуально или особенно целесообразно. Как было показано выше, применение законодательства ЕС в России было бы обоснованно лишь по ограниченному кругу вопросов. Другое дело – создание условий для расширения сферы свободной торговли. Несмотря на существующие сомнения в конкурентоспособности значительной части российского производства, взаимное открытие рынков было бы весьма благоприятно с точки зрения стратегических интересов России, выхода на новый уровень технологического развития. Это, с одной стороны, позволило бы ограничить монополистические тенденции, усиливающиеся в последнее время в российской экономике, с другой – способствовало бы преодолению преимущественно сырьевой направленности российского экспорта, поскольку частные фирмы (не входящие в монополистические сектора) нашли бы нишу для реализации своих товаров и для производственной кооперации. Именно так развивались события в первой половине 1990-х годов в странах Центральной и Восточной Европы, для которых были в значительной мере открыты рынки ЕС, что стало важным фактором их роста на первом этапе посткоммунистического развития. Практика последнего времени показывает, что ЕС неохотно идет на открытие своих рынков для российских конкурентов. Причем это проявляется не только в переговорах по ОЕЭП, но и в вопросах присоединения к ВТО, частью чего должно было стать принятие странами ЕС решения о предоставлении России статуса страны с рыночной экономикой. В 2002 г. были приняты соответствующие решения как в США (весной), так и в ЕС (осенью). Однако сам ход переговоров и характер принятого решения свидетельствуют о серьезном опасении в ЕС конкуренции со стороны российских товаропроизводителей и, следовательно, весьма туманных перспективах либерализации торгово-экономических отношений и построения ОЕЭП. Сняв упоминание России в нерыночных регламентах, Комиссия ЕС перенесла ряд претензий в рыночные процедуры, где они фактически нацелены против российского экспорта. Это касается распространения практики использования ненациональных (суррогатных и даже мировых) цен при проведении антидемпинговых расследований уже в отношении стран с рыночной экономикой. Кроме того, скорректированные правила позволяют применять санкции не только по отношению к отдельным производителям, но и к целой стране, даже если ее экономика официально признана рыночной. Таким образом, ряд позиций и санкций, применявшихся к нерыночным странам, теперь внесен в рыночные регламенты, причем сделано это было достаточно демонстративно в связи с принятием политического решения о предоставлении России статуса рыночной экономики. Тем не менее в 2002 г. продолжалась работа по выработке концепции общего европейского экономического пространства, по изучению факторов и механизмов его формирования. В рамках специально созданной «комиссии высокого уровня» в составе В.Б. Христенко и К. Паттена началась проработка концептуальных и экономических докладов, включая обзоры состояния отдельных секторов и перспектив их функционирования в условиях единого европейского рынка (черной и цветной металлургии, автомобилестроения и др.). ЕС было принято решение о распространении на Россию мандата деятельности Европейского инвестиционного банка. Продолжались, хотя и не особенно эффективно, контакты в области энергодиалога и совместного решения экологических проблем. Одной из ключевых с точки зрения перспектив развития отношений России и ЕС в 2002 г. стала проблема Калининградской области, становящейся после расширения ЕС экс-клавной российской территорией в ЕС. В минувшем году основное внимание уделялось проблемам визового режима при передвижении между Калининградской областью и остальной территорией России. Однако в скором времени на передний план должны будут выйти вопросы экономического развития. Калининградскую область иногда предлагалось рассматривать в качестве «пилотного региона» взаимоотношений России и ЕС. Пока этого не получалось как по политическим, так и по экономическим проблемам. Но обеим сторонам все равно необходимо будет определиться относительно готовности идти на глубокую интеграцию этой области в европейскую экономику, что может стать базой для дальнейшей интеграции российской и европейской хозяйственных систем. Пока с обеих сторон прослеживаются настороженность и недоверие к партнеру. Однако при принятии ясного политического решения в пользу экономической интеграции без формального членства России в ЕС интеграция калининградской экономики в европейскую уже не сможет рассматриваться Россией как шаг к отделению области, а ЕС – как способ незаконного внедрения российских конкурентов на свои рынки. |