|
63 Несмотря на важность таких проблем, как федерализм, демократизация институтов государства, судебная реформа и реформа местного самоуправления, определяющее значение все же будет иметь модернизация основы государственной власти, «хребта», которым является система государственного управления, в узком смысле этого слова. Ее как раз и не затрагивали до сих пор модернизационные процессы, хотя, как известно, в России реформы идут сами по себе, а страна живет, как прежде. По нашему убеждению, модернизация государства возможна лишь в случае тщательно спланированной, системной реформы государственного управления. Только с ее помощью можно будет наладить реальное и действенное сотрудничество государства с общественными институтами. В направлении преодоления диктата министерств сделано несколько важных шагов. Принято законодательство о государственной службе, которое реформирует микроуровень системы государственного управления внутриаппаратные административные отношения/6 Законодательство о государственной службе можно назвать качественно новым, создающим для ее практического осуществления максимально благоприятные условия. По сути, впервые создана полноценная нормативно-правовая основа для государственной службы, а сам правовой институт систематизирован в непротиворечивом законодательстве федерального уровня, преодолена ведомственность и подзаконность, недемократический, коллизионный характер прежнего законодательства. Что важно в плане настоящего исследования, новые законы создают впечатление актов, нацеленных на гуманизацию отношений чиновников и общества, обоюдную защиту их интересов. Этими актами защищен и сам служащий, находящийся в правовых отношениях с вышестоящими лицами. Законодательство дает все основания рассматривать в качестве обще-7 6 76 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ {в рсд. ФЗ от 11 ноября 2003 г. Л'е 141-ФЗ) «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. КЬ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» if СЗ РФ. 2004. 31. Ст. 3215. |
опережающем правовом регулировании в рамках предметов совместного ведения субъектов и Федерации. В то же время законодателю необходимо ответить на решающий для судьбы федерализма в России вопрос: как должна быть разделена юридическая компетенция между органами правления и законодательной власти Федерации и регионов, то есть на четыре, а с учетом допущения совместного решения вопросов (главным образом по линии исполнительной власти) — на шесть блоков компетенционных вопросов, как это предусмотрено конституциями многих современных федераций (Австрия, Германия и т.д.). Несмотря на важность таких проблем, как федерализм, демократизация институтов государства, судебная реформа и реформа местного самоуправления, определяющее значение все же будет иметь модернизация основы государственной власти, «хребта», которым является система государственного управления, в узком смысле этого слова. Ее как раз и не затрагивали до сих пор модернизационные процессы, хотя, как известно, в России реформы идут сами по себе, а страна живет, как прежде. По нашему убеждению, модернизация государства возможна лишь в случае тщательно спланированной, системной реформы государственного управления, системы, именуемой в условиях демократии «исполнительной властью». К сожалению, реальные сдвиги в этом направлении начаты совсем недавно. Но уже сейчас очевидны плюсы административной реформы: компактный профессиональный аппарат, прозрачность исполнительной власти, иерархия органов и разделение компетенции и т.д. Однако строгие наблюдатели справедливо отмечают возникшие на данный момент трудности. В марте 2004 года на федеральном уровне создана новая система и структура органов исполнительной власти, предусматривающая три типа (министерства, службы, агентства) и 80 видов органов, соподчиненных в основном по двухуровневой схеме министерства — службы, агентства. Абсолютным новшеством явилось разделение компетенции между вновь организованными элементами — органами системы. Министерства получили 9 4 нормотворческую функцию и функцию стратегического планирования, агентства — все ключевые функции руководства отраслевой деятельностью, а службы — управленческий контроль и надзор. Основная проблема административной реформы, ее пробуксовка на данном этапе предопределена таким разделением исполнительной власти, которая не может воспринять идею демократизации самой себя, оставаясь по-прежнему закрытой, изолированной системой. Напротив, в политической игре по освоению своих сфер министерства рассматривают агентства и службы как лишние, мешающие реальной работе структуры, которые препятствуют эффективному управлению, раздувают ненужную переписку, затягивают решения и согласования. Агентства, наоборот, видят в министерстве ненужную надстройку, контролирующую все и вся, связывающую управленческую инициативу [32]. В противостоянии внутри исполнительной власти нет ничего позитивного для укрепления принципа единства ее системы. В направлении преодоления диктата министерств сделано несколько важных шагов. Принято законодательство о государственной службе, которое реформирует микроуровень системы государственного управления — внутриаппаратные административные отношения [33]. Законодательство о государственной службе можно назвать качественно новым, создающим для ее практического осуществления максимально благоприятные условия. По сути, впервые создана полноценная нормативно-правовая основа для государственной службы, а сам правовой институт систематизирован в непротиворечивом законодательстве федерального уровня, преодолена ведомственность и подзаконность, недемократический, коллизионный характер прежнего законодательства. Что важно в плане настоящего исследования, новые законы создают впечатление актов, нацеленных на гуманизацию отношений чиновников и общества, обоюдную защиту их интересов. Этими актами защищен и сам служащий, находящийся в правовых отношениях с вышестоящими лицами. 9 5 |