между ними. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71, п. к, л., м., н), большинство вопросов внешней и оборонной политики отнесено к сфере исключительного ведения федерального центра: внешняя политика и международные огношения, международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономическиеотношения,оборонаибезопасностьитд. К сфере совместного ведения отнесены координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации и выполнение международных догаворов РФ (ст. 72, п. 1, о). В п. 2 той же статьи особо подчеркнуто, что эти положения в равной мере распространяются на все виды субъектов федерации республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа.37Иными словами, все субъекты федерации имеют равные права и статус в сфере международных связей. В ст. 76, п. 4 указывается, что вне пределов ведения РФ ее субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных акгов.38 Некоторые специалисты и региональные лидеры интерпретировали это положение Конституции как право субъектов федерации на принятие собственных нормативных актов и в области международной деятельности. Оценивая значение Конституции РФ для регулирования международной деятельности регионов, необходимо отметить, что этот документ не содержит детальногоописания полномочий субъектов федерации. Использованный в нем язык не всегда ясен, что создает основание для возникновения разногласий при интерпретации текста Конституции. Так, неясно соотношение понятий «международные связи» и «внешнеэкономические связи». Являются ли они автономными друг от друга и не пересекаются ли друг с другом по своему содержанию?Следуетлипониматьподмеждународными связями всето,что не подпадает под внешнеэкономическую деятельность культурнообразовательные контакты, побратимскис связи, туризм и пр.? Или первое 105 |
100 Федерализм в России Александр Сергунин* Региональный фактор в российской внешней политике: правовые аспекты* * Существенная роль регионов в формировании и осуществлении внешней политики Российской Федерации (РФ) в посткоммунистический период неоспоримый факт. Особенно заметно влияние субъектов федерации в сфере внешнеэкономических и гуманитарных связей. С точки зрения международного права, РФ относится к сложным федеративным государствам. В таких случаях отношения между центром и субъектами федерации регламентируются конституцией или (и) договорами между ними. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71, п. к, л., м., н), большинство вопросов внешней и оборонной политики отнесено к сфере исключительного ведения федерального центра: внешняя политика и международные отношения, международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, определение и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.36 К сфере совместного ведения отнесены координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации и выполнение международных договоров РФ (ст. 72, п. 1, о). В п. 2 той же статьи было особо подчеркнуто, что эти положения в равной мере распространяются на все виды субъектов федерации республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа.37 Иными словами, все субъекты федерации имеют равные права и статус в сфере международных связей. В ст. 76, п. 4 указывается, что вне пределов ведения РФ ее субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов.38 Некоторые специалисты и * Сергунин Александр Анатольевич — доктор полит. наук, профессор, заведующий кафедрой международные отношений и политологии Нижегородского лингвистического университета. ** В статье использованыг материалы!, полученныге в ходе вытолнения проектов, финансируемые Фондом Джона Д. И Кэтрин Т Макартуров, Копенгагенским институтом мирныгх исследований и Центром международныгх исследований при Цюрихском технологическом институте. 36 Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. литература, 1993, с.27-28. 37 Там же, с. 29-30. 38 Там же, с. 31. Федерализм в России 101 региональные лидеры интерпретировали это положение Конституции как право субъектов федерации на принятие собственных нормативных актов и в области международной деятельности.39 Оценивая значение Конституции РФ для регулирования международной деятельности регионов, необходимо отметить, что этот документ не содержит детального описания полномочий субъектов федерации. Использованный в нем язык не всегда ясен, что создает основание для возникновения разногласий при интерпретации текста Конституции. Так, неясно соотношение понятий «международные связи» и «внешнеэкономические связи». Являются ли они автономными друг от друга и не пересекаются ли друг с другом по своему содержанию? Следует ли понимать под международными связями все то, что не подпадает под внешнеэкономическую деятельность культурно-образовательные контакты, побратимские связи, туризм и пр.? Или первое понятие все-таки шире по объему второго и включает в себя внешнеэкономическую деятельность? Что конкретно понимается под «координацией» этих связей: информирование федеральных властей о международных контактах постфактум, предварительная проработка международных проектов совместно с центром, жесткий и постоянный контроль Москвы за всеми видами международной деятельности регионов или что-то другое? Из текста Конституции непонятно, имеют ли регионы право открывать свои представительства за рубежом и иностранные представительства у себя? Если да, то какого типа торговые, дипломатические, консульские? Могут ли субъекты федерации заключать договоры с иностранными государствами и (или) с их составными частями или нет? Не противоречит ли п. 2 ст. 72, провозглашающий равенство субъектов РФ, статье 5, где республики, в отличие от других субъектов федерации, названы государствами?40 На эти и ряд других вопросов в самой Конституции ответа нет. Необходимо отметить, что не только российская Конституция, но и аналогичные документы других федеративных государств (включая и те, что считаются эталонами демократии) страдают подобными же недостатками и не дают четкого разграничения внешнеполитических полномочий центра и субъектов федерации. Так, Конституция США 1787 г. вообще не описывает права штатов в сфере международной деятельности. Напротив, в этом документе преобладает запретительный тон: «ни один из штатов не должен заключать договоры, вступать в союзы или конфедерации», «ни один из штатов не должен без согласия конгресса 39 Курдюков Г. Конституция Республики Татарстан и международное право.//Мониторинг законодательства Республики Татарстан (вып. 1). Казань, 1999, № 20, с. 21; Игнатенко Г.В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации.// Российский юридический журнал, 1995, N° 1, с. 9, 11. 40 Конституция Российской Федерации..., с. 25. |