|
менее, при определенных условиях и такие федерации жизнеспособны. Смешение же этих двух принципов ведет к полной путанице в правовой сфере и, какследствие,к внутреннейнестабильности подобнойфедерации. Именно такая ошибка и была допущена в России. Сначала был заключен Федеративный договор31 марта 1992г., провозгласившийдоговорной принцип формирования федерации (Татарстан и Чечня не подписали его). В договоре республики были названы государствами и представлены как суверенные республики в составе РФ. В договоре, посути дела, утверждалось, что субъекты РФ являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономическихсвязей. Затем была принята Конституция РФ 1993 г., отстаивавшая верховенство конституционного принципа создания федерации, но допускавшая элементы договорныхотношений.Так в ст. 11,п. 3этогодокумента говорилось: «Разграничение предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации п органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящейКонституцией, Федеративным и иными договорамиоразграничении предметовведенияиполномочий».49 С 1994 г. начался процесс заключения договоров с отдельными субъектами федерации, что явилось уступкой федерального центра региональным элитам и привело к реанимации договорного принципа федерализма Первым был заключен Договор РФ с Татарстаном, в ст.2 которого указывалось, что органы государственной власти Татарстана самостоятельно участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам РФ, Конституции РТ и настоящему договору, участвуют в деятельности соответствующих международных организаций, самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность. Язык этого документа был более 109 |
Федерализм в России 21 тивных правовых актов он находится на уровне ниже Конституции и федеральных конституционных законов, но на одном уровне с федеральными законами, правда, только по одной проблеме по разграничению предметов ведения и полномочий. Договор это сумма двух государственных воль: воли органов государственной власти Федерации и ее субъектов. По своему правовому статусу, по источникам образования и силе юридических норм, договор документ ранга федерального закона, который, безусловно, выше указов и постановлений. Федеральный законодатель ходит под Богом по имени федеральная Конституция. Он ограничен этими рамками и обязан действовать в соответствии с федеральной Конституцией. Часть 3 ст. 11 Основного Закона РФ гласит: “Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий”. То есть в Конституции РФ нет ни слова о том, что разграничение предметов ведения осуществляется федеральным законом. В итоге Конституционному суду РФ пришлось давать специальное толкование, что рассматриваемые во взаимосвязи статьи 11, 72 и 76 федеральной Конституции позволяют прийти к выводу, что разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться помимо договоров еще и федеральными законами (по вопросам, перечисленным в ст. 72 Конституции РФ). Следовательно, договоры и федеральные законы по проблемам разграничения предметов ведения и полномочий находятся на одном правовом уровне. Но высокий статус договоров не означает необходимости их ратификации, хотя об этом сегодня нередко говорят. Президент России, руководители субъектов РФ, подписывая эти договоры, действовали в рамках своих конституционных полномочий. Поэтому ратификация договоров избыточна и, на мой взгляд, неуместна, поскольку эта процедура порождает аналогии с международными договорами, чего быть не должно. Следующая проблема российского федерализма механизм разграничения предметов ведения и полномочий. Меня глубоко расстраивает точка зрения, очень популярная в Уфе и Казани, которая состоит в том, что ст. 72 Конституции РФ о предметах совместного ведения надо бы вообще ликвидировать, а по ст. 73 Конституции РФ принять обычный федеральный «рамочный» закон, содержащий примерный перечень полномочий субъектов РФ. Начинать писать федеральный акт с примерным перечнем полномочий субъекта Федерации сегодня, когда страна “марширует” к унитаризму, и рассчитывать при этом, что федеральный парламент примет Федерализм в России 105 четко оговаривал порядок заключения, утверждения, приостановления и прекращения международных соглашений. Правом на заключение таких соглашений были наделены областное законодательное собрание и администрация.47 В ряде регионов (Москва, Великий Новгород, Нижний Новгород, Татарстан, Санкт-Петербург и пр.) было принято прогрессивное законодательство, поощряющее иностранные инвестиции, в частности, освобождающие инвесторов от уплаты местных налогов на период полной окупаемости проекта.48 В других субъектах (Саратов, Нижний Новгород) местные правовые акты дают иностранцам большую свободу в пользовании земельными участками, чем федеральные законы. Наличие подобной правовой базы сделало указанные регионы привлекательными для иностранных партнеров. Четвертым фактором, затруднившим формирование эффективной правовой базы в изучаемой сфере, было то, что в практике российского государственного строительства с самого начала было допущено смешение указанных выше двух основных принципов создания федерации конституционного и договорного. Исторический опыт показывает, что федерации, созданные на основе конституции (США, ФРГ), как правило, более стабильны и эффективны, чем федерации, образованные по договору. Последние часто бывают асимметричными (их субъекты имеют разные статус и права), и постоянно идет борьба между регионами и центром за пересмотр условий договоров. И, тем не менее, при определенных условиях и такие федерации жизнеспособны. Смешение же этих двух принципов ведет к полной путанице в правовой сфере и, как следствие, к внутренней нестабильности подобной федерации. Именно такая ошибка и была допущена в России. Сначала был заключен Федеративный договор 31 марта 1992 г., провозгласивший договорной принцип формирования федерации (Татарстан и Чечня не подписали его). В договоре республики были названы государствами и представлены как суверенные республики в составе РФ. В договоре, по сути дела, утверждалось, что субъекты РФ являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей. Затем была принята Конституция РФ 1993 г., отстаивавшая верховенство конституционного принципа создания федерации, но допускавшая элементы договорных отношений. Так в ст. 11, п. 3 этого документа 47 О международныгх и межрегиональныгх соглашениях Нижегородской области. Нижний Новгород: Законодательное собрание Нижегородской области, 1995. 48 См., например, законодательство Новгородской области: О налоговыгх льготах предприятиям и организациям, расположенным на территории Новгородской области. Новгород: Новгородская областная Дума, 1994; Постановление о зонах экономического благоприятствования, 27 декабря 1996 г. Новгород: Новгородская областная Дума, 1996; 1пуеа1теп1 СИта1е о / Ы оудого^ ОЫа$1. Ыоудого^: ЫоудогоЛ ОЫаа1 Л 106 Федерализм в России говорилось: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».49 С 1994 г. начался процесс заключения договоров с отдельными субъектами федерации, что явилось уступкой федерального центра региональным элитам и привело к реанимации договорного принципа федерализма.50 Первым был заключен Договор РФ с Татарстаном, в ст.2 которого указывалось, что органы государственной власти Татарстана самостоятельно участвуют в международных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государствами и заключают с ними соглашения, не противоречащие Конституции и международным обязательствам РФ, Конституции РТ и настоящему договору, участвуют в деятельности соответствующих международных организаций, самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность.51 Язык этого документа был более умеренным, чем Конституции РТ, очевидно, что он явился итогом длительных переговоров и носил компромиссный характер. Вместе с тем, следует отметить, что в соответствии с Конституцией РФ указанные полномочия относятся к сфере совместного ведения (ст. 72, п.1). В договоре также говорится, что органами власти РФ и РТ совместно осуществляется организация мобилизационной подготовки народного хозяйства, разработка и производство вооружений и военной техники на территории Татарстана, продажа оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества. По Конституции РФ, это область исключительного ведения РФ (ст. 71, п. м). По договору РФ с Башкортостаном от 3 августа 1994 г., за последним закрепляется право самостоятельно осуществлять связи с иностранными государствами в области экономики, науки, культуры и спорта. Фактически, аналогичные права были предоставлены и Москве как субъекту федерации.52 По договорам с Башкортостаном, Татарстаном, Кабардино-Балкарией и Северной Осетией, этим субъектам федерации доверяется защита их государственной и территориальной целостности. Свердловская область и Удмуртия имеют большую самостоятельность в области контроля за ВПК и экспорта вооружений и военной техники. Несмотря на то, что подобные соглашения между центром и регионами, как правило, сопровождаются оговорками о том, что международная деятельность субъектов федерации не должна противоречить Консти49 Конституция Российской Ф едерации., с. 7. 50 Всего было заключено 50 договоров. 51 См.: Республика Татарстан. Путь к суверенитету. Казань, 1999, с. 124-133. 52 Федерализм: система государственным органов и практический опыгт их деятельности. М.: МОНФ, 1998, с. 122-124. |