Это вызвало вполне предсказуемое недовольстворегионов, чья правовая база сильно отличалась от требований законодательства РФ. В частности, субъекты задавали вопрос: если соглашения субъектов с иностранными партнерами о международной и внешнеэкономической деятельности не являются международными договорами, то какова их юридическая природа?70 Закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», отрицая международно-правовой статус этих соглашений, вместе с тем не дает их определения. Ряд специатистов указывал также на тот факт, что новый закон вторгается в уже устоявшуюся систему права отдельных субъектов РФ, в частности, в практику заключения международных договоров и соглашений, установления консульских и дипломатическихсвязей.71 Высказывались сомнения и в отношении сроков, которые были отведены Законом РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерациии органами государственной власти субъектов Российской Федерации» для гармонизации федерального и регионального законодательства. Отмечалось, что 12месяцевдля приведения в соответствие с федеральнымзаконом законов и иных нормативных актов субъектов (ч. 3, ст. 32) и 3 года -всех договоров и соглашений оразгра-ничении предметовведения и полномочий,действующих натерриторииРФ (ч. 2,ст.32)явно недостаточно.72 Ряд регионов, невзирая на требования федерального закона, не только не пересмотрел свое законодательство, но и принял новые правовые акты, противоречащие указанным законам РФ. Татарстан, например, принял 14июля 1999 г. собственный Закон «О международных договорах Республики Татарстан», в котором отстаивается международная правосубъектность РТ и ее право заключать не только соглашения, но и международные договоры, что находится в явном противоречии с Законом РФ «О коордштации 117 |
60 Федерализм в России зависит от прохождения «корабля» отечественной государственности между Сциллой (экономической реальностью) и Харибдой (представлениями об эффективно управляемом и справедливом обществе), «отправившими на дно» уже не одно поколение реформаторов. Безусловно, нельзя не признать последних достижений в области модернизации федеративных устоев России. Системный подход к проблеме реформирования федеративного устройства выразился в том, что Президент России выступил с инициативами, включающими пакет законопроектов и указов, регулирующих ключевые проблемы федеративного устройства в комплексе. Можно спорить о недостатках и достоинствах содержательной и технико-юридической сторон президентских инициатив, но их фундаментальный, определяющий характер для укрепления конституционных основ российской государственности в доказательстве не нуждается. Комплексность подхода нашла свое отражение в следующих фактах: • принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», направленный на обеспечение единства системы государственной власти; • позиция необходимости введения договорного процесса в конституционное русло сегодня стала определяющей: принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; проводится активная работа по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством; • в поправках к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», нашел нормативное правовое закрепление институт полномочий Федерации, направленных на защиту общефедеральных интересов, включая меры принуждения по отношению к субъекту Федерации (т.н. федеральное вмешательство); сегодня вопросы федерального вмешательства фактически урегулированы в рамках президентских законодательных инициатив; • отрицательная правовая и политическая оценка практики несоответствия конституций и уставов ряда субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству привела, наконец, к активной работе по упорядочению законодательства субъектов РФ, в том числе с использованием механизма федеральных округов; • посредством внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерализм в России 113 субъекты должны заблаговременно уведомлять федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры с иностранными партнерами, а проекты таких соглашений должны представляться в МИД РФ для согласования (ст. 4). Специально подчеркивалось, что «Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами» (ст. 7).68 Закон также обязал субъекты РФ привести их нормативные акты в сфере международной деятельности в соответствие с федеральным законодательством. В принятом 24 июня 1999 г. Законе РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» допускалось принятие субъектами собственных правовых актов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, до момента принятия соответствующих федеральных законов. Однако, после принятия последних от регионов требовалось приведения их правовой базы в соответствие с федеральным законом.69 Это вызвало вполне предсказуемое недовольство регионов, чья правовая база сильно отличалась от требований законодательства РФ. В частности субъекты задавали вопрос: если соглашения субъектов с иностранными партнерами о международной и внешнеэкономической деятельности не являются международными договорами, то какова их юридическая природа?70 Закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», отрицая международно-правовой статус этих соглашений, вместе с тем не дает их определения. Ряд специалистов указывал также на тот факт, что новый закон вторгается в уже устоявшуюся систему права отдельных субъектов РФ, в частности, в практику заключения международных договоров и соглашений, установления консульских и дипломатических связей.71 Высказывались сомнения и в отношении сроков, которые были отведены Законом РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» для гармонизации федерального и регионального законодательства. Отмечалось, что 12 месяцев для приведения в соответствие с федеральным законом законов и иных нормативных актов субъектов (ч. 3, ст. 32) и 3 года всех договоров и соглашений о разгра68 Собрание законодательства Российской Федерации. М., 1999, № 2, с. 231. 69 «Российская газета», 30 июня 1999, с. 3. 70 Курдюков Г.И Конституция Республики Татарстан..., с. 21. 71 Князькин С. Анализ проекта за ко н а ., с. 8. 114 Федерализм в России ничении предметов ведения и полномочий, действующих на территории РФ (ч. 2, ст. 32) явно недостаточно.72 Ряд регионов, невзирая на требования федерального закона, не только не пересмотрел свое законодательство, но и принял новые правовые акты, противоречащие указанным законам РФ. Татарстан, например, принял 14 июля 1999 г. собственный Закон «О международных договорах Республики Татарстан», в котором отстаивается международная правосубъектность РТ и ее право заключать не только соглашения, но и международные договоры, что находится в явном противоречии с Законом РФ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».73 1 февраля 2000 г. было принято постановление № 91 Правительства РФ, разъясняющее процедуру получения его согласия на осуществление субъектами федерации международных и внешнеэкономических связей с иностранными государствами. Было указано, что решение Правительства РФ по этому вопросу принимается на основании обращения органов исполнительной власти субъектов, содержащего обоснование таких связей, при наличии положительного заключения МИД и Министерства Юстиции РФ, а также других федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией (каких именно этого не было сказано в постановлении).74 Это постановление было воспринято регионами как еще один шаг на пути урезания их полномочий. В мае 2000 г. началась административная реформа Президента В.В. Путина, нацеленная, в том числе и на реформирование федеративных отношений в стране. Одной из задач, вновь назначенных полномочных представителей Президента в федеральных округах стало приведение нормативной базы регионов в соответствие с федеральным законодательством. К началу 2001 г. эта работа была в основном завершена, и местные законодательные акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам были отменены. Уход ряда региональных лидеров из Совета Федерации в связи с реформой верхней палаты российского парламента также серьезно подорвал их возможности влиять на внешнюю политику РФ и проводить собственный международный курс. Последствия административной реформы вряд ли могут быть оценены однозначно. С одной стороны, российское правовое пространство (в том числе и в сфере международной деятельности) стало более однородным и интегрированным, разноголосица в сфере внешней политики уменьшилась. Однако, с другой стороны, многие регионы (особенно национальные республики) были разочарованы возрождением централистских тенденций. Они воспринимали эти перемены как выражение 72 Мухаметшин Ф. Казань за реальныш ф едерализм., с. 4. 73 Князькин С. Анализ проекта за кон а., с. 6-13. 74 «Российская газета», 10 февраля 2000, с. 5. |