|
природные ресурсы, окружающая среда, права человека, статус культурных меньшинств и пр. Есть примеры подобного рода в Черноморском, Балтийском и Арктическом регионах. Естественно, такая форма сотрудничества характерна отнюдь не только для Европы. В США, к примеру, “особые” отношения связывают четыре южных штата с их шестью мексиканскими партнерами, а в Австралии в 70е годы возник прецедент “тяготения” нескольких богатых природными ресурсами штатов к финансовым центрам Юго-Восточной Азии. Примером аналогичного взаимодействия может служить зародившееся в 1992 г. сотрудничество в рамках региона Евроарктики и Баренцева моря с участием норвежских, шведских и финских провинций, Мурманской и Архангельской областей, Ненецкого автономного округа и Карелии. Для этих российских регионов участие в этом межрегиональном взаимодействии означает приглашение внести вклад в развитие концепции “многоуровневой Европы”, где региональная безопасность служит “ключом” к безопасности общеевропейской. Названные российские регионы видят пользу от своего подключении к “евроарктичсской” модели взаимоотношений в получении приоритетного содействия в развитии торговли, транспортных путей, телекоммуникаций, инвестиций, а также в гуманитарных связях с близлежащими территориями. Конкретные проекты в рамках “евроарктической” схемы осуществляются при участии Европейского банка реконструкции и развития. Что касается интереса европейских партнеров, то он состоит в постепенном выводе из приграничных областей ядерного вооружения, соблюдении в них экологических стандартов и поощрении самых различных форм коммуникации между организованными группами граждан в России и странах Скандинавии. По мнению экспертов, есть возможности для переноса опыта “еврорегионов” и в СНГ (наиболее часто упоминаются такие “линии” и 124 |
А.С. Макарычев РОССИЙСКИЕ РЕГИОНЫ И ГЛОБАЛИЗАЦИЯ Нижний Новгород 2001 ГЛАВА 1 РЕГИОНЫ НА МЕЖДУНАРОДНОЙ АРЕНЕ: ТЕОРИЯ ВОПРОСА Интерес, существующий в ряде дисциплин политологического профиля к той роли, которую играют российские регионы на международной арене, может быть объяснён двумя обстоятельствами. Первое из них носит академический характер: многие зарубежные специалисты справедливо задаются вопросом о том, в какой мере западные теории регионализма пригодны для объяснения процессов, происходящих в России, и могут ли они, следовательно, претендовать на универсальный характер. Сложность ответа на этот вопрос состоит в том, что современные “российские исследования” (Russian studies) на Западе обременены наследием старой “советологии”, которая в значительной степени была изолирована от основных тенденций развития основных социальных наук. Общее состояние изучения сегодняшних российских проблем, в частности, подверг справедливой критике известный американский политолог Стивен Коэн, поставивший под сомнение ключевое положение “транзитологии” о том, что Россия движется в направлении построения открытого общества. Доказывая это “телеологические” положение, многие американские специалисты, с его точки зрения, оказались подвержены “детерминистской идеологии триумфализма”[1]. Вторая причина носит политический характер: перспективы дезинтеграции России отнюдь не сняты с повестки дня. В том случае, если те или иные сценарии дальнейшей децентрализации власти в РФ будут реализованы, мировое сообщество столкнётся с новой геополитической реальностью, а именно с попытками российских регионов найти свои “ниши” в мировой системе отношений. 1.1. “Конструируемая региональность” Различные научные школы, изучающие международные отношения, по-разному трактуют феномен современного регионализма. Реализм рассматривает международную систему как изначально “анархичную”, в которой определяющее значение имеют эгоистические интересы государств. Различные формы регионализма могут быть следствием: а) необходимости укрепления чьих-то геополитических позиций (“имперская версия”); б) попыток сбалансировать влияние конкурирующей державы (“версия баланса сил”); в) создания системы коллективных отношений для защиты общих экономических интересов (“версия гегемонистской стабильности”). Школа институционализма полагает, что “анархия”, о которой говорят реалисты, может быть исправлена с помощью сильных и эффективных институтов, которые являются каркасом для различного рода региональных блоков или альянсов. Многие институционалисты предпочитают объяснять формирование транснациональных регионов внутренними процессами в участвующих государствах, происходящими между властями различных уровней (центральными, региональными и муниципальными). Пост-модернистский подход трактует регионализм как вид социальной рефлексии, отталкивающийся от доминирующих на настоящий момент (и способных видоизменяться под воздействием взаимной адаптации) представлений об идентичности и чувстве территориальной общности. Как одна из косвенных реакций на это в Западной Европе большое распространение получила концепция “возникающего регионализма” (emerging regionalism) или “регионо-строительства” (region building). В ряде случаев регионализм трактуется как “конструируемое” (иногда “воображаемое”) явление, не могущее быть оторванным от определённого социально-политического контекста. К примеру, слом старого биполярного мира спровоцировал такие новые модели регионализма, как Черноморское экономическое сотрудничество, Баренц-Евроарктический проект, и пр. Причём движущими силами регионализации выступают не только государства, но и неправительственные структуры (экономические “группы интересов”, общественные организации, политические партии и т.д.). К примеру, участники частных нефтепроводных проектов играют значительную роль в определении геоэкономической ситуации на северо-западных границах России[2]. Такой подход, находясь в рамках конструктивистской парадигмы, очевидным образом делает понятие “регион” гибким, “мягким”, адаптируемым и подлежащим множеству интерпретаций. Так, Косово можно отнести и к “Восточной Европе” (политически), и к “Южной Европе” (географически) в зависимости от контекста проблемы. Калининградская область это часть и “Восточной Европы”, и элемент формирующегося “Балтийского сообщества”, и одновременно составная часть России. Социально конструируемыми являются и такие понятия, как идентичность, национальность, гражданство, региональная политическая культура, и многие другие. Термину “регион” действительно трудно дать чёткую априорную дефиницию. Любая из них, как правило, носит достаточно свободный характер. Так, к примеру, Ульф Виберг определяет “регион как политическую зону, где политика носит конкурентный характер; как систему действий, в рамках которой решения принимаются рынком, государством или гражданским обществом; и как актора, способного спроецировать региональный интерес, определяемый коалиционно, на международном уровне...”[3]. Регионализацию обычно определяют как комплексный процесс усиления в рамках определённой территории целого набора параметров взаимной зависимости, определяемой в политических, экономических, социальных и культурных категориях. Этот процесс не может быть лишён субъективных характеристик. В некотором смысле его можно сравнить с историческим процессом создания современных государств, с тем важным отличием, что регионостроительство не предполагает наличия единого властного центра и способно развиваться ненасильственным, консенсусным образом. Новые регионы, появляющиеся в мире, можно поделить на две большие группы. Во-первых, это так называемые “однородные” регионы, среди которых выделяются три подтипа: а) естественные регионы, очертания которых определяются общими топографическими, климатическими и иными природными характеристиками (Нордический регион); б) регионы с сильным чувством общей культурно-исторической идентичности (Скандинавия); в) экономически самодостаточные регионы с общим типом промышленного производства, объединяющего их (“Большая Волга”). Вторая группа это так называемые функциональные регионы, составные части которых изначально не обязательно сходны друг с другом. Концепция создания функциональных регионов предполагает взаимодействие и интеграцию внутри них с тем, чтобы в конечном итоге добиться взаимной дополняемости собираемых вместе территориальных компонентов. Идентичность при этом является гибким и изменчивым понятием, не исключающим и множественного числа (ряд специалистов считают, что наличие взаимно пересекающихся или накладывающихся друг на друга идентичностей “скрепляет”, цементирует региональное политическое сообщество и делает его менее конфликтным). Бьорн Хеттне считает, что термин “регион” может использоваться для описания: n географической единицы, отделённой от других теми или иными физическими рубежами (“Европа от Атлантики до Урала”, “Африка к югу от Сахары”, “Индийский субконтинент”); n социально-политической системы, предполагающей различные взаимоотношения между общественными группами, которые зависят друг от друга с точки зрения общей стабильности и безопасности. Внутри региона при этом должен поддерживаться баланс сил между различными политическими “полюсами” (Западная Европа конца XIXначала XX века); n организованной (формализованной) модели (“сети”) сотрудничества в военной, экономической, политической, культурной и иных областях; n особого состояния гражданского общества, для которого в рамках определённой территории характерна тесная внутренняя коммуникация и конвергенция ценностей и культурных традиций; n действующего субъекта международной политики, обладающего отчётливым своеобразием, потенциалом для активной деятельности, легитимностью, структурами для принятия решений, особенно в таких областях, как урегулирование конфликтов и поддержание социальных гарантий. В таком смысле регион может эволюционировать в сторону создания “региона-государства” либо наднационального “сообщества безопасности” (Европейский Союз). Процесс формирования регионов невозможен без серьёзной интеллектуальной работы. Именно поэтому девяностые годы ознаменовались огромным количеством международных исследовательских проектов, конференций и публикаций по различным аспектам регионализма. Интеллектуальными “локомотивами” многих инициатив в этой сфере становятся так называемые транснациональные “эпистемологические сообщества” (epistemic communities), состоящие из учёных, экспертов, специалистов в области регионализма, политических советников и профессиональных консультантов. Однако в любом случае “региональное строительство” определяется не столько силой “воображения” и творческим потенциалом его субъектов, сколько вполне прагматическими, материальными обстоятельствами. 1.2. Глобальное в региональном, региональное в глобальном Процессы, происходящие в международных отношениях начале XXI века, демонстрируют усложнившуюся взаимосвязь между двумя тенденциями современного мирового развития глобализмом и регионализмом. "Векторы" этих двух тенденций подчас носят противоположный характер, а порой взаимно корректируют друг друга, что вносит дополнительные сложности в осмысление их динамики и баланса между ними. Значительная часть современных общественно-политических проблем (в Боснии, Косово или Чечне) внетерриториальна в том смысле, что, во-первых, они не имеют решений, ограниченных строго фиксируемыми географическими рамками (и на Кавказе, и на Балканах всегда существует угроза быстрого расширения зоны даже самых незначительных конфликтов). Во-вторых, реальные центры принятия решений по разжиганию или преодолению конфликтов могут находиться далеко за пределами территории, непосредственно вовлечённой в конфликт. Некоторые исследователи отмечают, что глобализация “размыла” “вестфальскую картографию”, а вместе с ней и чёткие разграничительные линии между территориями. Движущими силами этого процесса обычно называются: n глобализация экономических трансакций (инвестиций, финансово-торговых проектов, создания новых видов занятости) под воздействием международных банков и транснациональных корпораций; n революция в сфере коммуникационных технологий, приведшая к “сжатию времени и пространства”; n расширение сферы деятельности международных организаций (НАТО, ОБСЕ, МВФ, МБРР и пр.); n взаимозависимость государств в обеспечении военной безопасности; n трансграничный “экологический менеджмент”, то есть контроль за загрязнением водоёмов, территорий и за сохранением естественных природных ресурсов, находящихся на территориях соседствующих друг с другом стран. “Одним из важнейших последствий воздействия этих процессов на государство стало ограничение его суверенитета вовне и внутри страны. В том же направлении действует и тенденция к фрагментации внутригосударственного политико-правового пространства. Вместе с тем добровольное делегирование государством части его функций или прерогатив как международным организациям, так и субъектам (сообществам) внутри страны свидетельствует о делимости государственного суверенитета”[4]. По мнению нижегородского политолога А.В.Дахина, “изменение границ в современном мире можно считать наиболее значимым признаком тектонической активности сил социального самоопределения, сепаратизма и глобализма... Подвижность границ традиционных ‘национальных государств’ обусловлена в равной степени мотивами локального, внутреннего самоопределения регионов и мотивами глобального, планетарного... ‘переопределения’ мирового порядка. Локальное самоопределение нередко оборачивается сепаратизмом, а глобальное ‘переопределение’ претензиями на монопольное мировое господство. И в том, и в другом случае возникает агрессивное, разрушающее воздействие на традиционные структуры государственных границ. Его невозможно оценивать ни однозначно положительно, ни однозначно отрицательно. Скажем, повышение прозрачности границ государств Европы, объединённых Шенгенским соглашением, не идёт ни в какое сравнение с прозрачностью границ между Беларусью и Литвой или между Россией и Украиной, либо с дискуссиями по вопросу объединения Северной и Южной Кореи”[5]. В принципе, противоречия между глобализацией и регионализацией отнюдь не новы. Новым для второй половины нынешнего десятилетия является содержание этих понятий и их взаимная сопряжённость. Глобализм как одна из тенденций Западного мира до распада СССР сдерживался биполярностью "холодной войны" и потому на практике принимал компромиссные, то есть географически очерченные формы (например, концепция "трёхстороннего сотрудничества" между США, Западной Европой и Японией). В советском же варианте модель глобализма носила крайне идеологизированный, экспансионистский характер. После устранения биполярного противостояния между двумя сверхдержавами глобализм получил новый и весьма мощный импульс. Что касается регионализма, то коммунистические режимы в Восточной Европе и СССР были образцами жёстко структурированных сверху, централизованных политических систем, что снимало с повестки дня проблемы региональных отличий и идентичностей внутри них. Не удивительно, что распад "мировой социалистической системы" сопровождался резким ростом значимости региональных проблем. Отличия между “новым регионализмом”, присущим международным отношениям конца 20 века, от так называемого “старого регионализма” можно, вслед за шведским профессором Бьорном Хеттне, представить в виде следующей таблицы[6]. Старый регионализм Новый регионализм 1. Существовал в условиях биполярности 1. Развивается как современная версия многополярности 2. Формировался в значительной мере “сверху”, под контролем двух конкурирующих сверхдержав 2. Формируется “снизу” в том смысле, что процесс современной регионализации содержит элементы спонтанности и автономии его акторов 3. Имел протекционистский характер 3. Стремится к реализации идеи “открытого регионализма”, совместимого с экономической взаимозависимостью 4. Как правило, чётко ориентировался на решение либо экономических проблем, либо проблем безопасности 4. Более многомерен, так как параллельно включает в себя торгово-финансовое, экологическое, социально-политическое и иные измерения 5. Включал в себя исключительно отношения между суверенными государствами 5. Предполагает участие негосударственных и субнациональных акторов Некоторые авторы называют обострение интереса к региональным проблемам в девяностые годы “второй волной” международного регионализма. “Спад” предыдущей, “первой волны”, был связан с временным разочарованием в возможностях межрегиональной интеграции, и в частности, с ростом настроений, получивших название “европессимизм”, а также с пробуксовкой различных моделей зон свободной торговли в странах “третьего мира”. Складывающийся новый мировой порядок пока ещё не нашёл оптимального баланса между глобализацией и региональными проблемами. Трудности на этом пути вполне понятны: если глобализация снижает значимость географических факторов, то регионализация, наоборот, подчёркивает значимость границ и этно-территориальных сообществ. “Территориальный инстинкт” продолжает играть огромную роль в деятельности государств. Симптоматично, что феномен глобализма в сознании американского внешнеполитического истэблишмента стал восприниматься не как взаимозависимость, а как тенденция к универсализации американского понимания свободы и демократии. Именно в такой, утилитарно-американизированной версии глобализм стал идейной подпоркой для военной акции США против Югославии 1999 года. И это понятно: трактовка глобализма с точки зрения взаимной сопряжённости сложнейших процессов, разворачивающихся в различных точках планеты, требует взвешенности, обдуманности и гуманизма, поскольку неосторожные акции одной стороны могут отозваться против неё самой же. Говоря о якобы набирающем силу глобализме, американские политические и интеллектуальные лидеры часто де-факто занимались подменой понятий, ибо ни создание “трёхсторонней” модели сотрудничества в рамках треугольника США Западная Европа Япония, ни идеи “атлантизма” не являются доказательствами глобализации современных международно-политических процессов. Они доказывают лишь тенденцию к тесной взаимной координации политических элит ограниченного числа наиболее развитых экономически и мощных в военном смысле государств, очевидным образом противопоставляющих себя остальному миру. К “глобальному сообществу” или “всемирному гражданскому обществу” это не имеет никакого отношения. Понимание же глобализма как современного варианта вестернизации, иначе говоря глобального лидерства США, по сути ставит крест на теории взаимозависимости, столь долгое время аргументируемой самим же американскими экспертами. Даже угроза терроризма, с которой столкнулась Россия на Северном Кавказе, не объединила РФ и США, а наоборот, в очередной раз подчеркнула политическую пропасть между ними. Как видим, дилемма "глобализм регионализм" является своего рода интеллектуальным ребусом, требующим интенсивных дискуссий. Причём "отмахнуться" от этого "ребуса" нельзя, так как он постоянно напоминает о себе: решение региональных проблем (типа акции НАТО в Косово) выходит на передний край в глобальной "повестке" дня, в то время как договорённости, достигаемые на глобальном уровне, предусматривают вполне определённые региональные "привязки" (допустим, программы Евросоюза для отдельных российских территорий). 1.3. Западное влияние на российский регионализм В свете сказанного закономерно поставить вопрос о том, в какой степени внешнее влияние, прежде всего со стороны Запада, значимо для процесса регионализации России. В целом для США и Западной Европы характерно состояние растерянности по отношению к РФ. Только сейчас, десятилетие спустя после “перестройки”, предпринимаются первые попытки всерьёз оценить эффективность программ регионального и межрегионального сотрудничества с участием западных партнёров. Это говорит о том, что экспертиза проблем российского регионализма в странах Запада все эти годы была недостаточной. “Картинное”, имиджевое восприятие состояния дел на субнациональном уровне особенно характерно для Соединённых Штатов, которым всегда был нужен некий “провинциальный кумир” для иллюстрации верности выбранного Россией при поддержке США курса: сначала это был Б.Немцов, затем М.Прусак и К.Титов. Кроме того, многие западные эксперты столкнулись с теоретическими затруднениями в интерпретации состояния федеративных отношений в России. Многие готовы отказаться от упрощённой трактовки децентрализации власти и управления как однозначного синонима демократизации. Многие признают, что центробежные тенденции в российской государственности не привели к очевидным для всех позитивным сдвигам в социально-экономическом и политическом развитии. Общее состояние изучения современных российских проблем подверг справедливой критике известный американский политолог Стивен Коэн, поставивший под сомнение ключевое положение “транзитологии” о том, что Россия движется в направлении построения открытого общества. Доказывая это “телеологические” положение, многие американские специалисты оказались подвержены “детерминистской идеологии триумфализма” и превратились в своего рода “адвокатов” политики Б.Ельцина. Профессор Холмс, в частности, отказывается называть “федерализмом” феодального типа отношения среди “региональных баронов”, большинство из которых либо отказываются платить деньги в государственный бюджет, или препятствуют вывозу товаров со своей территории, либо угрожают печатанием собственных денег, либо хотят взять в свои руки вопросы управления ядерными установками[7]. Лишь относительно недавно стали раздаваться голоса о том, что вхождение регионов в транснациональные отношения ставит сложные вопросы с точки зрения демократичности политических процессов. Это касается не только России, но и самих стран Запада. То обстоятельство, что государственные органы власти (национальные и субнациональные) теряют прежние рычаги воздействия на политико-экономические процессы, может означать определённое ослабление демократической отчётности. Трансрегиональные связи часто находятся во власти “относительно закрытых политических сообществ, обладающих критически важными знаниями и экспертизой”[8]. Эта проблема обостряется тем, что эти “политические сообщества”, опираясь на западные капиталы, в состоянии “приватизировать” функции государственных органов власти, которые те не в состоянии выполнять адекватно. В мире не существует универсальных рецептов решения региональных проблем. Отчасти это объясняется тем, что само их вхождение в политический дискурс в начале 1990х годов стало своего рода модой, последовавшей за окончанием “холодной войны”[9]. Эмпирическими подтверждениями неадекватности решения проблем регионализма на Западе являются фактическое содействие со стороны ЕС (прежде всего Германии) дезинтеграции СФРЮ, а также военная акция НАТО против Югославии в 1999 году. Сложности в интерпретации регионализма особенно характерны для США, которые никогда в своей истории не сталкивались со взаимным наложением этничности и территориальности, или несовпадения гражданства и национальности, государства и нации. Невнимание к сложному и комплексному характеру культурных, лингвистических, этнических “разделов”, существующих в зонах региональных конфликтов, наносит существенный удар по концепции глобализации, так как углубляет различия между “западным” и “незападным” мирами. Методы разрешения региональных конфликтов, на которых обычно настаивают международные организации, носят предельно стандартный характер, с быстрыми выборами в качестве ключевого элемента примирения конфликтующих сторон. Как показывает опыт Боснии, форма при этом часто преобладает над сущностью, и порой складывается впечатление, что сама электоральная процедура преподносится как доказательство успеха международного содействия той или иной территории. ГЛАВА 2 МЕЖДУНАРОДНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ: ПРИЧИНЫ, ВОЗМОЖНОСТИ, ПРЕПЯТСТВИЯ В целом существуют две формы участия субнациональных единиц в международной деятельности. Во-первых, они влияют на процесс принятия центральными органами внешнеполитических решений изнутри. Во-вторых, они устанавливают свои собственные контакты на мировой арене. Рассмотрим оба этих варианта подробнее. 2.1. Влияние регионов на политику федерального центра Децентрализация политической власти в масштабах такого огромного государства, как Россия, привела к серьезному усложнению процесса разработки и осуществления внешней политики федеральным центром. Центр признал, что многие решения международной политики России нельзя принимать без учета мнения регионов. Губернаторы стали приглашаться на дипломатические переговоры в качестве официальных членов делегаций. Многие из них позволяют себе заявления типа того, который сделал послу США в Москве Томасу Пикерингу Эдуард Россель: “Хватит ездить к нам собирать разведывательную информацию”[10]. Они все чаще вмешиваются в те сферы, которые еще совсем недавно были для них закрытыми. Вспомним комментарии Бориса Немцова относительно Белоруссии в целом и Александра Лукашенко в частности. Бывший нижегородский губернатор первым из руководителей регионов фактически поставил под прямое сомнение один из принципиальных вопросов всей политики России в странах СНГ, а именно курс на сближение с Белоруссией. “Дружба с Лукашенко России обходится очень дорого ... Наши финансовые проблемы были бы меньше, если бы нас не подводила братская республика ... Условия должен ставить тот, кто платит, а платит Россия. Лукашенко должен вести себя столь же законопослушно, как и губернатор Нижегородской области, которая дает России много больше, чем Белоруссия”[11]. В качестве условий российско белорусской интеграции Б.Немцов назвал следующие: таможенная служба должна подчиняться России, правила торгового оборота должна определять Москва, Центробанк Белоруссии согласовывает свои действия с правительством РФ, и официальный Минск гарантирует соблюдение политических свобод в республике. После такого демарша стало ясно, что наиболее активные регионы вряд ли будут молча взирать на то, как деньги из казны идут не на региональные программы, а на “помощь” соседнему государству, польза от сотрудничества с которым очевидна отнюдь не для всех. Еще один пример подобного рода кампания московского мэра Юрия Лужкова за признание российского статуса Севастополя. Ее опять-таки можно расценивать как открытое несогласие с международным курсом президента. И инициатива в этом непростом вопросе вновь идет от руководителя одного из сильнейших субъектов федерации и, соответственно, авторитетного члена верхней палаты парламента. Можно предполагать, что помимо “раскручивания” собственного имиджа решительного политика, Ю.Лужков представляет интересы концентрирующегося в Москве и ищущего путей для внешней экспансии крупного российского капитала. Неоднократно на эту тему высказывался и Б.Немцов. Согласно ему, “несмотря на внешний лоск и патриотическую сущность, нам не удастся изменить статус (Севастополя. А.М.) в одностороннем порядке”[12]. В другом месте бывший нижегородский губернатор высказался уже менее пессимистично: “Если бы я занимал высокий пост в правительстве, я собрал бы крупный российский бизнес и дал жесткое указание: под гарантии правительства скупать собственность в Севастополе. Тогда разговор о Черноморском флоте приобрел бы совсем иной характер ... Убежден, что этот путь более надежный, чем сотрясение воздуха заявлениями типа: не отдадим ни пяди русской земли. Историческую справедливость надо восстанавливать капиталистическими методами. И заметьте, что украинский МИД ни к чему придраться не может...”[13] В том же интервью Б.Немцов дал объяснение и своей позиции в отношении расширения НАТО: с его точки зрения, оно “ухудшит экономическое состояние России ... Для нас (это. А.М.) будет означать закрытие рынков постепенное и тихое: вводятся дискриминационные импортные пошлины на наши товары, возникают антидемпинговые законы и так далее”[14]. Но словами дело, конечно же, не ограничивается. Примером длящегося несколько лет вмешательства одного из субъектов федерации в сферу внешней политики является позиция бывшего губернатора Приморского края Евгения Наздратенко в отношении Китая, приведшая к открытому конфликту с МИДом. Формальным поводом для несогласия с действиями федерального центра стал договор от 16 мая 1991 года о демаркации границы с Китаем. Но причины “особой позиции” приморских властей более глубоки. Как писали Питер Кирков и Филип Хансон, “если на российском Дальнем Востоке проживает всего около восьми миллионов человек, то в трех северо-восточных провинциях Китая 92 миллиона. Это естественным образом толкает их на север, ... и провоцирует серьезные националистические чувства среди местных русских и заставляет региональные власти требовать ужесточения визового режима для пересечения границы”[15]. Приморский губернатор неоднократно заявлял, что передача земель Китаю приведет к гибели портов Приморья и в конечном итоге к утрате Россией своих позиций на Дальнем Востоке в целом. Поскольку подобные декларации спровоцировали осложнение межгосударственных отношений с КНР, то президент Б.Ельцин распорядился впредь все заявления, связанные с прерогативой МИДа, согласовывать с федеральным центром. Указание главы государства, однако, не возымело эффекта. При участии Е.Наздратенко была создана так называемая “Партия Приморья”, которая инициировала сбор подписей за проведение краевого референдума, в ходе которого жители имели бы возможность высказаться по поводу передачи земель Китаю. Региональный фактор во внешней политике России ощущается и в необходимости учета мнений национальных и этнических меньшинств, концентрирующихся в тех или иных регионах. Так, стратегию противодействия исламскому фундаментализму на южных рубежах России нельзя разработать без оглядки на те религиозные чувства, которые господствуют в Татарстане или Башкирии. В рамках СНГ регионы также оказывают давление на федеральные власти. Достаточно вспомнить про заявление, сделанное в 1992 году президентом Башкирии М.Рахимовым о том, что его республика никогда не смирится с тем, что от “родственного Казахстана” ее отделяют “каких-то 38 километров оренбургской земли”[16]. Федеральный центр далеко не всегда приветствует внешнюю активность российских регионов. Но во многих случаях она объясняется тем, что региональные власти зачастую без помощи Москвы вынуждены решать проблемы, связанные с незаконной иммиграцией, обустройством границ, безопасностью, таможенным регулированием, преступностью. Самостоятельность властей Ингушетии в своих взаимоотношениях с Чечней, равно как и усиление политической роли казачества в приграничных регионах юга России могут служить иллюстраций этой тенденции. Не дожидаясь действий федерального центра, многие субъекты федерации несколько лет назад начали принимать собственные юридические нормы, касающиеся их внешних связей. Скажем, власти Тулы, Омска и ряда других городов наложили свои ограничения на проникновение в соответствующие области иностранных религиозных миссий. Такие решения сопровождались сообщениями о том, что многие заокеанские организации “откровенно враждебны традиционным для россиян мировоззрению, духовно-эстетическим и культурным ценностям”[17]. Республика Коми одна из первых ввела у себя льготный налоговый режим для иностранных инвесторов. Недовольные работой торговых представительств России в зарубежных странах, субъекты федерации сами ищут свои собственные пути выхода на внешние рынки. Ведущие регионы хотят занять свое самостоятельное место в международной инвестиционной системе координат посредством вхождения в мировые кредитные рейтинги. В частности, Нижегородский губернатор заявил, что он ожидает кредитного рейтинга “не ниже Варшавы и не выше Братиславы”[18]. Отдельной проблемой является сфера безопасности. В нынешних условиях от региональных властей зависит большая часть вопросов, касающихся дислокации на их территории воинских соединений, поддержания надлежащего состояния охраны границы и т.д. Особенно это касается южных рубежей России. Поскольку возможности регионов напрямую воздействуют на состояние обороноспособности страны, то консультации с их лидерами со стороны соответствующих министров стали в последнее время постоянной практикой. В ряде случаев прямая финансовая помощь со стороны региональных властей частям и соединениям Вооруженных Сил оказывалась важнейшим фактором поддержания их боеспособности. В частности, это относится к помощи со стороны московской мэрии Черноморскому флоту, дислоцированному в Севастополе. Участие субъектов федерации во внешнеполитических делах пока не приобрело, однако, четких юридических очертаний. Скажем, формально внешняя политика прерогатива центрального правительства, но уставы многих регионов, в том числе и нашего, отводят губернаторам роль представителей области в переговорах с иностранными государствами, а местным законодательным собраниям функцию регулирования внешних связей региона. Верхняя палата Федерального Собрания, Совет Федерации, так и не стала “голосом регионов” во внешнеполитических делах. Российские “сенаторы”, будучи одновременно и региональными боссами, в совокупности представляют весьма разношерстную группу политиков, не достигших необходимой консолидации интересов и еще только ищущих свое место на общероссийской политической сцене. В некоторых крупнейших городах были открыты представительства МИДа, но выполняют они лишь протокольные функции. В результате те региональные интересы, которые имеют отношения к международной сфере, реализуются преимущественно неформальным и слабо институционализированным образом. Одной из типичных форм влияния региональных властей в международной сфере является проталкивание своих внешнеэкономических интересов. Известно, какая острая борьба разворачивалась в свое время между региональными элитами по поводу квот на экспорт нефти и газа. Не без влияния региональных интересов произошел отказ государства от монополии на экспорт золота. Известно, что за это выступал вице-губернатор Иркутской области В.Яковенко. Продолжают оставаться сильными и лоббистские требования Якутии, добывающей около 90% всех российских алмазов и стремящейся более самостоятельно искать внешних инвесторов и распоряжаться получаемой прибылью. В качестве примера регионального лоббизма можно привести и ту настойчивость, с которой власти Татарстана отговаривали руководство “Аэрофлота” от закупки американских “Боингов” с целью продолжения закупок самолетов у татарских производителей. Регионы, имеющие на своей территории крупные предприятия автомобилестроения, телевизионной и радиоэлектронной промышленности, в наибольшей степени заинтересованы в государственном протекционизме. Одной из попыток региональных властей добиться реализации своих внешнеэкономических интересов в судебном порядке является принятый к рассмотрению в феврале 1997 года Конституционным Судом РФ иск губернатора Хабаровского края Виктора Ишаева о незаконности введения нового фискального налога за все виды пограничного оформления. Понятно, что в данном случае хабаровский руководитель исходил из понимания того факта, что удорожание торговых операций с зарубежными странами может негативно сказаться на экономике региона и отпугнуть деловых партнеров. 2.2. Региональная “парадипломатия” Второй формой участия регионов в международных делах является, как мы отметили выше, выстраивание своих собственных, “парадипломатических” связей с иностранными партнерами. Они могут выражаться в приграничном сотрудничестве соседствующих друг с другом территорий, побратимских связях или так называемой “глобальной микродипломатии”, в рамках которой регионы самостоятельно становятся участниками международных процессов посредством прямого выхода на мировую политическую сцену. Общественные организации, которые налаживают международные связи, фактически занимаются “народной дипломатией”. Многие связи имеют под собой культурно-историческую подоплеку. Так, Башкирия, Республика Мари-Эл и Мордовская Республика активно участвуют в сотрудничестве по линии Всемирного конгресса финно угорских народов, а Уфа является местом работы Международной организации тюркской молодежи. Президент Якутии осваивает “нишу” “идеолога северной циркумполярной цивилизации” международного масштаба. Отдельный случай представляют собой приграничные регионы. Чем больше географические размеры государства, тем больше вероятность того, что регионы, имеющие выход к внешним границам, будут испытывать сильное тяготение к своим внешним соседям, иногда в ущерб интенсивности контактов со “своим” центром. С этим обстоятельством и связано постепенное внедрение в жизнь практики так называемых “еврорегионов”, то есть схемы прямых контактов соседних или смежных территорий, входящих в состав разных государств. Эти инициативы базируются на контактах непосредственно между группами граждан, минуя правительственные органы, в таких вопросах, как природные ресурсы, окружающая среда, права человека, статус культурных меньшинств и пр. Есть примеры подобного рода в Черноморском, Балтийском и Арктическом регионах. Естественно, такая форма сотрудничества характерна отнюдь не только для Европы. В США, к примеру, “особые” отношения связывают четыре южных штата с их шестью мексиканскими партнерами, а в Австралии в 70е годы возник прецедент “тяготения” нескольких богатых природными ресурсами штатов к финансовым центрам Юго-Восточной Азии. Примером аналогичного взаимодействия может служить зародившееся в 1992 г. сотрудничество в рамках региона Евроарктики и Баренцева моря с участием норвежских, шведских и финских провинций, Мурманской и Архангельской областей, Ненецкого автономного округа и Карелии. Для этих российских регионов участие в этом межрегиональном взаимодействии означает приглашение внести вклад в развитие концепции “многоуровневой Европы”, где региональная безопасность служит “ключом” к безопасности общеевропейской. Названные российские регионы видят пользу от своего подключении к “евроарктической” модели взаимоотношений в получении приоритетного содействия в развитии торговли, транспортных путей, телекоммуникаций, инвестиций, а также в гуманитарных связях с близлежащими территориями. Конкретные проекты в рамках “евроарктической” схемы осуществляются при участии Европейского банка реконструкции и развития. Что касается интереса европейских партнеров, то он состоит в постепенном выводе из приграничных областей ядерного вооружения, соблюдении в них экологических стандартов и поощрении самых различных форм коммуникации между организованными группами граждан в России и странах Скандинавии. Параллельно по инициативе Финляндии реализуется идея трансграничного сотрудничества Лаппенранта Выборг и Иматра Светогорск. Не меньший интерес представляет для финской стороны и Карелия. Известный эксперт Пертти Ионниеми полагает, что трансграничное сотрудничество этой российской республики с близлежащими финскими территориями является наилучшей альтернативой болезненному провозглашению территориальных претензий со стороны Хельсинки. Граница с Карелией, по мнению этого ученого, должна стать более “прозрачной”, особенно для тех граждан Финляндии, чьи предки жили на карельской территории. Именно таким образом Германия, например, строит стратегию трансграничного сотрудничества с австрийскими, голландскими и польскими землями. По мнению экспертов, есть возможности для переноса опыта “еврорегионов” и в СНГ (наиболее часто упоминаются такие “линии” и “оси”, как Белгород Харьков Луганск, Кубань Крым, Ростов Донбасс). Правда, серьезным затруднением может стать тот факт, что многие приграничные российские регионы могут быть квалифицированы как депрессивные, и потому относящиеся к так называемому “красному поясу” (например, Псков, Смоленск, Брянск и пр.). Региональная самостоятельность зачастую провоцирует напряженные политические дискуссии. Многие в России ожидают серьезные проблемы в будущем из-за того, что “Калининградская область может стать, опережая остальные регионы РФ, частью европейского экономического пространства”[19]. В Санкт-Петербурге действует несколько организаций (в частности, “Невский край”), имеющих целью отделение Ленинградской области от России. Аналогично обстоит дело и с прогрессирующей переориентацией российского Дальнего Востока на торговлю со странами АТР. Вдобавок к этому, президент Республики Саха М.Николаев неоднократно высказывался за более активное участие в интеграционных процессах стран, имеющих отношение к освоению арктических территорий. Ряд экспертов расценили это как “геополитическую переориентацию Якутии” и поиск “нового геополитического хозяина”[20]. В ряде случаев международная активность регионов вносит дополнительные сложности в работу центральных ведомств. Это вполне закономерное явление, поскольку, по словам Джона Кинкейда, федерализм сам по себе вносит дополнительные сложности в ведение международных дел центральным правительством[21]. Понятно, что огромное количество внешнеполитических шагов и инициатив, идущих с регионального уровня, могут привести к конфликтам в процессе дипломатической работы и внести хаос и сумятицу в международную деятельность любого государства. Это, касается, в частности, контроля за экспортом вооружений, закрепленного в международных обязательствах РФ. Поскольку российский ВПК сосредоточен в крупнейших регионах, то дальнейшее поднятие их статуса в условиях резкого снижения государственного финансирования ВПК может привести к неконтролируемости прямых поставок новейшего оружия за рубеж. Одной из первых такую попытку, в частности, предприняла Удмуртия, чья экономика на 80% зависит от “оборонки”. Первый заместитель председателя республиканского Совмина Виталий Соловьев еще в 1993 году обвинил “Росвооружение” в неспособности обеспечить сбыт удмуртского оружия иностранным покупателям. Об опасности выхода республик типа Татарстана на мировой рынок военных технологий неоднократно предупреждали зарубежные эксперты. По словам аналитиков корпорации РЭНД, “научно-исследовательские работы в регионах становятся все менее зависимы от центра. В этом случае регионы могут стать самостоятельными экспортерами вооружений в обход Москвы”[22]. Есть и еще один пример из недавнего прошлого подписание договора между Кабардино-Балкарией и Абхазией, являющейся частью Грузии. МИД России тогда выразил сожаление в связи с этим фактом, поскольку лишь за Татарстаном было зарезервировано право подписывать соглашения с иностранными державами (первое из них было заключено в июне 1995 года между Казанью и Анкарой). Все эти случаи хорошие иллюстрации того, как интересы регионов и центра могут не совпадать. Если для МИДа главное поддерживать бесконфликтные отношения с Китаем, то для Приморья важнее добиться снижения числа незаконных переходов границы. Если для Москвы важно поддерживать стабильные отношения с Грузией, то в интересах Кабардино-Балкарии добиться безопасности транспортировок, совместной с соседями борьбы с преступностью и т.д. Многие официальные лица российских внешнеполитических ведомств весьма сдержанно оценивают факт выхода российских регионов на широкую тропу международного сотрудничества. На конференции в Нижнем Новгороде осенью 1996 года Никита Банцекин, начальник отдела Департамента по связям с субъектами федерации МИД РФ, в частности, напомнил, что интенсивные международные контакты на региональном уровне характерны лишь для высокоразвитых стран Европы и Америки, да и то при соблюдении множества жестких ограничений. Известно, например, что в 1968 году Верховный Суд США при рассмотрении дела “Щерниг против Миллера” уполномочил судебные инстанции страны отменять все законодательные акты штатов, которые препятствуют осуществлению внешней политики государства. В России же координация внешних связей предмет совместного ведения центра и регионов. В то же время, по словам московского дипломата, руководители многих субъектов федерации ставят в известность МИД лишь за несколько дней до начала их очередного визита за рубеж, да и то лишь для того, чтобы получить вполне конкретную помощь в организации каких-то встреч. Для снятия существующих недоразумений при Министерстве иностранных дел уже несколько лет функционирует консультативный совет, который несколько раз в год собирает представителей российских регионов и обсуждает совместные вопросы, касающиеся международной деятельности. МИД полагает, что руководители субъектов федерации должны связываться с МИДом, планируя свои визиты в зарубежные страны. Действительно, иностранные правительства крайне редко воспринимают гостей из субъектов федерации как официальных представителей России и потому просят организовывать все их встречи за рубежом через российские посольства или консульства. Возрастание присутствия российских регионов в мировой геополитике во многом является отражением общемировых тенденций к укреплению глобальной экономической, экологической и ресурсной взаимозависимости. Кроме того, как полагает Эрл Фрай, этому же способствует отсутствие очевидных мировых гегемонов в экономической сфере[23]. Дэниэл Элазар отмечает еще несколько причин. Среди них: включение во внешнеполитическую “повестку дня” вопросов, не связанных с военно стратегической безопасностью и потому традиционно составлявших предмет ведения региональных властей; скептицизм в отношении большой и далекой центральной бюрократии; сокращение ресурсов, получаемых регионами из центрального бюджета[24]. Что касается специфически российских причин, объясняющих возросшую активность регионов на международной арене, то их несколько. Первая и наиболее очевидная видится в том, что региональные элиты пытаются избавиться от патронажа центра и получить в свои руки собственные каналы внешней коммуникации для привлечения иностранных инвестиций и иных форм экономического сотрудничества. Чем выше международная репутация региона, тем больше у него шансов получить конкретные результаты от взаимодействия с иностранными партнерами. Этим объясняются попытки нескольких регионов выйти на международный рынок финансовых облигаций со своими “евробондами”, а также стремление ведущих регионов попасть в рейтинги инвестиционной надежности. Международные банки, компании и фирмы ищут партнеров прежде всего в регионах с надежными и стабильными международными контактами, поскольку это облегчает проблему обмена персоналом и понимания во властных структурах “правил игры”, принятых в мировой практике. Хорошей иллюстрацией этому явился, например, визит в Нижний Новгород в декабре 1996 года комиссара по транспорту Евросоюза Нейла Киннока, который объявил о возможности включения этого российского региона в европейскую систему транспортных коммуникаций. Вторая причина состоит в том, что высокий уровень международных связей представляет собой, особенно в условиях низкого уровня доверия населения к органам власти, дополнительное средство легитимации региональной элиты. Для многих региональных руководителей знакомство с зарубежными лидерами элемент самоутверждения, укрепления собственного политического авторитета и придания большей респектабельности своей деятельности. Иллюстрацией может служить президент Калмыкии Кирсан Илюмжинов, избранный на пост президента Всемирной шахматной ассоциации. Такой же мотив четко прослеживался и в той манере ведения международных дел, которой придерживался Б.Немцов во время нахождения на посту нижегородского губернатора. Например, широкой огласке была предана комплиментарная трактовка его визита в Великобританию в декабре 1996 года, с которой в местных средствах массовой информации выступил один из ведущих местных предпринимателей Сергей Кириенко. По его словам, он не припомнит “случая, чтобы англичане устраивали прием такого уровня кому-либо из российских региональных руководителей. Объяснение дали в шутливом тоне: мол, рассматривают этот случай как учебную программу приема будущего президента России”[25]. Третья причина состоит в том, что наличие своей собственной системы связей с политическими кругами за границей представляет собой средство своеобразного давления на центральные власти и получения авторитета. При этом международная тематика иногда используется для чисто внутреннего “потребления”. Одной из попыток проявления собственной позиции региональной элитой Нижнего Новгорода в отношении международных вопросов было письмо Б.Немцова премьер-министру В.Черномырдину в марте 1995 г., в котором нижегородский губернатор поставил под сомнение целесообразность организации дорогостоящего “бизнес-тура” вокруг Европы для государственных служащих. Тот факт, что к мнению Б.Немцова в Москве тогда прислушались, создал новый прецедент взаимоотношений между крупнейшими регионами и федеральным центром. Внешняя активность российских регионов еще не достигла того уровня, который имеет место на Западе. В России нет прецедентов объявления внутри нее “зон, свободных от ядерного оружия”, или территорий, в законодательном порядке дискриминирующих иностранные товары. Однако международная деятельность регионов одна из лучших иллюстраций того факта, что грань между внутренней и внешней политикой все чаще становится более условной и подвижной, чем раньше. ГЛАВА 3 ГЛОБАЛИЗАЦИЯ: РАЗЛИЧНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ И ОЦЕНКИ Спецификой России является наличие очевидных различий в восприятии всего спектра международных проблем (от торговли и инвестиций до гуманитарных обменов) между федеральной и региональными властями, а также между регионами и муниципалитетами. Если центр и регионы конфликтуют друг с другом в связи с различными трактовками уровня внешнеполитических обязательств России и их приоритетами, то областные и городские власти в основном соревнуются за ограниченные ресурсы, связанные с международными контактами, и за влияние на принятие внешнеэкономических решений. Растущую международную активность субнациональных единиц принято связывать с процессами глобализации. Не оспаривая действительное наличие такой связи, следует при этом отметить различные подходы к трактовке самого феномена глобализации, существующие на различных “этажах” политической организации общества. Анализ этих различий необходим для иллюстрации того обстоятельства, что понимание глобализации, получившее распространение на Западе, не полностью соответствует интерпретациям, существующим в России. 3.1. Позиция федерального центра Федеральный политический истэблишмент пока не готов, с нашей точки зрения, адекватно реагировать на вызовы глобализации. По мнению ряда российских исследователей, она воспринимается в Москве как “вторжение какого-то внешнего фактора в сложившиеся внутренние структуры различных обществ... Российское сознание представляет глобальность как силу внешнюю и враждебную”[26]. Такие широко распространённые на Западе концепции, как “мир без границ” или “фрагментирующийся суверенитет”, оцениваются в России с изрядной долей скептицизма и даже подозрительности. Эти тенденции усиливаются по мере того, как конфликты США с Китаем, Югославией, Ираном, Ираком, Ливией, Индией и другими странами обнаруживают очевидные изъяны в самих западных представлениях о глобализации. В отношении Северо-Запада геополитическая логика федерального центра, в частности, определяется планами по включению стран Балтии в такие организации, как НАТО и ЕС. Сторонники геополитики в федеральных органах власти чаще всего рассматривают ситуацию в приграничных регионах России с точки зрения проникновения туда спецслужб прибалтийских государств, а также ведущих стран НАТО. По утверждению полковника ФСБ Сергея Горленко, приоритетными направлениями шпионажа со стороны стран Балтии (особенно Эстонии) на территории Псковской и Ленинградской областей, а также Санкт-Петербурга являются военная разведка (информация о дислоцировании воздушно-десантных войск, планы боевого применения, тактико-технические характеристики российских вооружений), создание агентурной сети для получения сведений о контрабанде оружия и вывоза цветных металлов из России. Согласно аналитикам ФСР России, в связи с перспективой вступления стран Балтии в НАТО эта разведывательная деятельность усилится[27]. Типичными примерами коллизий, возникших на почве геополитического взгляда на проблемы безопасности, были попытки России претендовать на тренировочную базу в Палдиски (Эстония), или на станцию раннего оповещения в Скундра (Латвия). По мнению научного сотрудника Института этнологии и антропологии РАН Игоря Аверина, ряд автономных образований народов финской группы (Мордовия, Марий Эл, Удмуртия и Коми) наращивают контакты со странами, “находящимися в числе геополитических недоброжелателей России. Это Венгрия (член НАТО), Эстония (кандидат в члены НАТО) и становящаяся всё более претенциозной Финляндия, где отчётливо звучат призывы к созданию ‘Великой страны Суоми’ от Ботнического залива до Енисея”[28]. В то же самое время игра на геополитических противоречиях Россией может дать ей некоторый простор для осуществления своих внешнеполитических целей: к примеру, в Москве давно уже говорится о том, что ни Литва, ни Польша объективно не заинтересованы в укреплении позиций Германии в Калининградской области. 3.1. Подходы региональных элит Региональные элиты воспринимают глобализацию сквозь призму иных, преимущественно геоэкономических представлений. Логика геоэкономики связана с поиском новых видов торговли и инвестиций, транснациональной мобильностью капитала “сквозь границы”, интеграцией транспортной инфраструктуры, созданием общего коммуникационного рынка, организацией экологического мониторинга и совместных поисково-спасательных служб. Сторонники геоэкономического подхода видят в нынешней обстановке новые перспективы и возможности для многих российских регионов, особенно приграничных. Геоэкономические подходы признают возможность достижения и поддержания безопасности на региональном уровне. Естественно, при этом имеются в виду “мягкие”, то есть невоенные формы безопасности, которые нацелены на сотрудничество, а не на строгую и однозначную фиксацию блоковой принадлежности той или иной территории. Участие региональных лидеров в дискуссиях, связанных с внешней политикой России и её безопасностью, подтверждает эту тенденцию. Первой республикой, которая начала себя по-особому позиционировать в международных вопросах, был Татарстан. Ещё в середине 90х годов М.Шаймиев высказывал свои собственные оценки ситуации в Боснии, отличавшиеся от официальной позиции МИД РФ. Рафаэль Хаким, один из влиятельных советников президента Татарстана, неоднократно на протяжении последнего десятилетия выступал с идеями, идущими явно вразрез с политикой федерального центра: это касалось его утверждений о том, что “НАТО реально ничем не угрожает России”, “Китай едва ли сможет стать стратегическим партнёром Москвы”, а “дальнейшая интеграция в рамках СНГ может привести к восстановлению имперских амбиций и отступлению от демократии”[29]. Среди татарстанской политической элиты сильное распространение получило представление о том, что перед Россией стоит принципиальная дилемма – либо сохранение статуса великой военной державы, либо ускоренная адаптация к мировой экономике и основанная на этом модернизация. Любые формы дипломатической изоляции России весьма остро воспринимаются в Казани, поскольку они усложняют решение таких насущных проблем, как интеграция в мировое экономическое пространство, разработка “прорывных” проектов в области инвестиций и кредитов, изменение структуры экспорта, обеспечение экономического присутствия на рынках Восточной Европы и т.д. Военная акция США и их союзников против Югославии, начавшаяся 23 марта 1999 года, продемонстрировала, что несмотря на доминирующие в федеральной политической элите антинатовские настроения, в некоторых российских регионах существуют оценки ситуации, противоречащие официальной линии федерального правительства. Так, самарский губернатор К.Титов летом 1999 года выступил против отправки российского военного контингента в Косово, аргументируя это нехваткой средств федерального бюджета на внутренние социальные и экономические программы. И хотя в Совете Федерации при обсуждении этого вопроса “самарский изоляционизм” не встретил существенной поддержки, тем не менее подобный демарш К.Титова был весьма примечательным, тем более что и в другом приволжском регионе, Татарстане, всё чаще стали раздаваться призывы дистанцироваться от внешней политики Москвы. В самом начале конфликта в Косово (а именно после того, как бывший премьер-министр Е.Примаков демонстративно развернул свой самолёт, направлявшийся в США), существенную дипломатическую активность проявил мэр российской столицы. Ю.Лужков стал единственным из российских политиков, совершившим официальный визит в одну из стран, участвовавших в бомбардировках Югославии. Посещение Франции обозреватели расценили как желание Ю.Лужкова составить альтернативу внешней политике Кремля. Впоследствии мэр Москвы неоднократно выступал в западной прессе со статьями, касающимися отношений между Россией и Западом в контексте конфликтов в Югославии и Чечне, подтвердив таким образом свой интерес к созданию имиджа политика, настроенного патриотически (достаточно вспомнить его радикальные заявления по поводу Севастополя и Крыма), но в то же время готового к конструктивному взаимодействию со всеми зарубежными странами. Характерно, что именно Ю.Лужков во время своего визита в Баку в марте 1999 года смог договориться с Г.Алиевым об освобождении задержанного российского самолёта “Руслан” с шестью “МиГами” на борту, который, по утверждению руководителей Азербайджана, направлялся в Белград. В своих обращениях к западной аудитории через СМИ Ю.Лужков предостерегал США и Западную Европу от попыток организовать международную изоляцию России, одновременно признавая, что даже в условиях резкого падения международного реноме России после скандала с отмыванием денег в западных банках и войны в Чечне необходимо создавать новые условия для продолжения сотрудничества. Критикуя “молодых реформаторов” за неэффективную экономическую политику, а режим Б.Ельцина – за полномасштабную войну в Чечне, Ю.Лужков так определил свою внешнеполитическую позицию: “Мы не угрожаем Западу ядерным оружием, а говорим, что Россия всё ещё является огромным привлекательным рынком, который может стать важной частью глобальной экономики”[30]. Последовавшая после Косовской операции интенсификация российско-белорусской интеграции встретила ещё более ярко выраженную оппозицию на региональном уровне. Президенты Татарстана и Ингушетии М.Шаймиев и Р.Аушев в январе 2000 года выступили с совместным заявлением о том, что в случае создания союзного государства с Беларусью эти две республики потребуют повышения своего статуса в рамках РФ. Аргументация при этом приводилась следующая: “почему татар заставляют жить в едином российском государстве, если даже белорусы хотят быть с Россией только на равных?”[31]. Следует напомнить, что первым из губернаторов, подвергших резкой критике российско-белорусский альянс, в 1996 году был Б.Немцов, что опровергает версию о преобладании этнической подоплёки в противодействии ряда регионов созданию единого государства с Белоруссией. С функциональной точки зрения, участие регионов в обсуждении внешней политики России может иметь позитивные стороны, поскольку благодаря этому федеральный центр теряет былую монополию в принятии внешнеполитических решений, и создаётся более конкурентная среда в этой сфере. Эта конкуренция может стать позитивной, поскольку внешняя политика федерального центра далека от оптимальной и многими региональными элитами воспринимается весьма неоднозначно. Более того, ряд регионов, которые мы упоминали выше (Нижегородская, Новгородская и Самарская области, Татарстан), зачастую проводят более либеральную, чем федеральное правительство, политику в области международного сотрудничества, включая привлечение иностранных инвестиций. Это объясняется тем, что региональные элиты, как правило, не обременены грузом геополитических расчётов и поэтому отличаются большим прагматизмом, в том числе и в отношении иностранных партнёров. В этом смысле отличие между геополитическими устремлениями федерального центра и геоэкономической мотивацией регионов иногда на Западе определяется как дилемма “танки или рынок”. Отмеченные выше отличия между внешнеполитическими ориентациями федерального центра и регионов можно обобщённо представить в виде следующей таблицы. Геополитика федерального центра Геоэкономика регионов “Жёсткая безопасность” “Мягкая безопасность” Опора на теорию “баланса сил” и на военные факторы внешней политики Невоенные приоритеты: поиск новых видов торговли и инвестиций, интеграция транспортной инфраструктуры, экология, гуманитарные вопросы Международные связи регионов находятся в прямой зависимости от политики ведущих держав Международные связи субнациональных единиц имеют свою логику и не должны становиться заложниками “великих держав” Границы как барьеры для сдерживания экспансии внешних противников Границы как источники новых финансовых и экономических возможностей Мы выделяем четыре общие модели взаимоотношений между федеральными и региональными органами в сфере международных дел: n преобладание федерального центра с точки зрения принятия решений при наличии ряда конфликтных зон (Приморский край, Ингушетия, Псковская и Калининградская области); n преобладание федерального центра при доминировании духа сотрудничества между “этажами власти” (Самарская, Нижегородская область); n преобладание региональных властей, провоцирующее конфликты с центром (Татарстан); n преобладание инициативы региональных властей при существовании конструктивных взаимоотношений с центром (Карелия). Противоречия между федеральными и региональными органами власти в международных вопросах могут принимать острый характер в силу трёх основных обстоятельств. Во-первых, внешнеполитическая активность регионов может идти вразрез с международными обязательствами РФ (так получилось, например, когда делегации Башкортостана, Дагестана, Якутии, Татарстана, Тывы, Хакассии и Чувашии на Форуме тюркских стран и народов в Стамбуле поддержали итоговое коммюнике с требованием признания так называемой Турецкой Республики Северного Кипра). Во-вторых, в московской политико-академической среде распространены опасения относительно возможности конфедерализации России. В-третьих, федеральные структуры часто жалуются на то, что интернационализация региональной политики создаёт процедурные трудности с точки зрения принятия государственных решений. Однако, как нам представляется, федеральному центру следовало бы чаще думать о международной деятельности регионов не с точки зрения причиняемых ею неудобств, а исходя из тех реальных возможностей, которые она сулит. Во-первых, контакты субъектов федерации со своими зарубежными партнёрами могут в некоторой степени компенсировать ту политическую изоляцию, в которой оказалась Россия после Косово и Чечни. Сегодня очевидно, что традиционные дипломатические инструменты не могут обеспечить России необходимый уровень политической коммуникации с Западом. Благодаря “парадипломатии регионов” (будь то в рамках “Северного измерения”, Баренц-Евроарктического Совета, Черноморского экономического сотрудничества и так далее) наша страна имеет возможность продолжать оказывать определённое влияние на состояние отношений с государствами, входящими в НАТО и ЕС. Во-вторых, лидеры отдельных субъектов федерации вполне могли бы быть использованы в качестве посредников в кризисных ситуациях, связанных с проблемами безопасности, в том числе и терроризма. Советник президента Татарстана Р.Хаким, в частности, предлагал, чтобы М.Шаймиев представлял интересы России в неформальных переговорах с исламскими организациями. “Гаагская инициатива”, развивавшаяся при активном участии М.Шаймиева в 1995 году, была нацелена на поиски выхода из конфликтных ситуаций в Чечне, Крыму, Приднестровье, Абхазии и других пост-советских “горячих точках”. В-третьих, международные связи на субрегиональном уровне могут быть использованы как дополнительный источник экспертизы. В частности, известно, что Международный дискуссионный клуб в Санкт-Петербурге и ряд международных экологических организаций внесли существенный вклад в обсуждение концепции Берегового кодекса России. 3.3. Муниципальные органы власти и глобализация Отдельно следует сказать о позиции муниципальных элит в контексте феномена глобализации. В научной литературе принято рассматривать города как центры модернизации, способные аккумулировать инфраструктурные ресурсы и практический опыт “сетевой” организации профессиональных групп в сфере промышленности, финансов, сервисных и иных услуг. В силу этого именно к городам применимы такие понятия, как международные престиж и статус, культура международного делового общения и пр. Международные факторы (в виде инвестиций, конкретных проектов в экономике, экологии или гуманитарных отраслях) становятся одновременно и факторами внутригородской жизни. Этот феномен нашёл выражение в неологизме “глокализация”. Известный специалист Панайотис Солдатос выделил следующие критерии города с международным статусом: n международная открытость (особенно ярко проявляющаяся в приграничных или портовых городах); n импорт из-за границы капитала, трудовых ресурсов и услуг; n участие в международной торговле; n расположение на городской территории иностранных организаций (консульства, торгово-промышленные палаты, банки, ТНК, торговые представительства, туристические фирмы и т.д.); n наличие прямых транспортных связей с зарубежными странами; n активность внешних социальных контактов (программы обмена, туризм и пр.); n наличие поддерживающего сервиса (отели, залы, телекоммуникации); n наличие у городских СМИ аудитории за границей (в том числе посредством Интернет); n регулярное устроительство международных конференций, семинаров, симпозиумов, совещаний, спортивных мероприятий, выставок; n наличие соглашений о сотрудничестве (города-побратимы) и прямое участие в деятельности международных организаций; n наличие у городской администрации соответствующего опыта и административного аппарата[32]. Общемировая тенденция, отмеченная выше, получила в политологических кругах ещё один особый термин “городская парадипломатия”. С методологической точки зрения анализ подобной ситуации имеет значение, поскольку она способствует существенной корректировке того угла зрения, под которым мы исследуем современные политические, экономические, социальные и иные процессы. Традиционно было принято резервировать за государственными структурами роль основных “единиц” международно-политического анализа. Однако такая практика перестаёт быть адекватной, поскольку более продуктивным становится смещение уровня анализа от государства к структурам локального масштаба. Именно они, в том числе и муниципалитеты, зачастую показывают способность обеспечить свои собственные, отличные от государственных и даже альтернативные им, механизмы управления и согласования интересов. Эксперт по данной проблеме Дэниэл Элазар выделил следующие категории городов, наибольшее активно участвующих в международных контактах и связях: а) столицы; б) нестоличные города с мощным присутствием международных организаций; в) приграничные и портовые города; г) “этнорегиональные города”, играющие центральную роль в контексте сложных этнических отношений; д) промышленные города, в структуре рабочей силы которых сильно присутствие иностранной рабочей силы[33]. Процессы глобальной экономической реорганизации, с одной стороны, сократили возможности государства по контролю за финансовыми потоками и промышленными проектами, а с другой стороны, открыли новые шансы для городов. Их стратегические перспективы стали напрямую связаны с новым качеством городского управления инновационным потенциалом, трудовыми ресурсами, интеллектуальной собственностью, экспертными знаниями и “ноу-хау”. В целом расширение числа акторов, имеющих интересы на международной арене, является позитивным явлением, служащим наглядным воплощением принципов политического плюрализма и либерализма. Однако здесь кроются не только новые возможности, но и новые проблемы. Для России они связаны прежде всего с тем, что полномочия и ответственность субъектов международной политики и политики в области безопасности (федеральной, региональной и муниципальной властей) не получили чёткого и однозначного юридического закрепления. С одной стороны, это провоцирует взаимное наложение полномочий. Допустим, воинский призыв, один из основных компонентов общефедеральной системы безопасности России, реально находится в руках органов местного самоуправления, а охрана государственной границы (сфера федеральной ответственности) предполагает участие местных органов власти. С другой стороны, наблюдается тенденция к соперничеству между областными и муниципальными властями в области внешнеэкономической деятельности. Она проявилась, в частности, в попытке мэра Нижнего Новгорода Ю.Лебедева автономно инициировать международные инвестиционные проекты для города после трудностей областной администрации с выплатой еврозайма (1999 г.), а также в противоречиях между губернатором и мэром по поводу взаимоотношений с иностранными инвесторами, строившими гостиницу в центре города (1998 г.). Эти и аналогичные коллизии подчёркивают то обстоятельство, что международная деятельность на субнациональном уровне в России скорее отражает борьбу за ограниченные ресурсы в условиях экономического кризиса, чем представляет собой нормальный, естественный элемент демократического порядка. 3.4. “Многоэтажность” международной деятельности Неравномерность глобализации во многом объясняется тем, что конкретные проявления этого феномена, как правило, представляют собой сочетание различных акторов, принадлежащих к различным уровням общественной иерархии: n Город à город (побратимские отношения в сфере культуры, науки, образования, спорта); n Город à город à международные организации (Союз Балтийских Городов, допустим, тесно сотрудничает с Советом стран Балтийского моря, Европейским Советом местных и региональных властей другими организациями); n Город à федеральный центр à международные организации (“Росзарубежцентр” представляет интересы некоторых российских городов в рамках европейской программы “Породнённых городов”); n Регион à регион (программы межрегионального сотрудничества); n Регион à частные международные организации (администрация Нижегородской области при выпуске евробондов прибегла к помощи зарубежных банков и аудиторских кампаний); n Регион à федеральное правительство à частные кампании à международные банковские институты (правительство Татарстана при содействии правительства РФ для реструктуризации долга “КамАЗа” перед Европейским банком реконструкции и развития обратилось к одной из международных аудиторских фирм, поскольку было необходимо оценить финансовую ситуацию на заводе по международным стандартам); n Регион à международные неправительственные организации (“Гринпис”, “Врачи без границ” и т.д.); n Регион à европейские организации (ЕБРД имеет специальные программы для отдельных российских регионов; то же касается программы ТАСИС); n Регион à иностранные правительства (этот вид связей осуществляется непосредственно через консульства и посольства зарубежных стран); n Регион à федеральные власти à иностранные финансовые институты (Нижегородская делегация во время переговоров о реструктуризации долга перед Лондонским клубом кредиторов держала контакт с министерством финансов РФ); n Регион à межрегиональные ассоциации à федеральный центр à международные организации (“Росзарубежцентр” подписал договор с “Сибирским соглашением” об оказании посреднических услуг при подборе международных партнёров); n Регион à федеральные органы à зарубежные правительства (“Росвооружение” сотрудничает с администрациями ряда областей, производящих вооружение, для нахождения оптимальных вариантов его экспорта); n Регион à этническая диаспора à международные организации (этот способ активно использует Чечня и Татарстан); n Регион à трансрегиональные организации à европейские организации (регионы, участвующие в Форуме Балтийского моря или Баренц-Евроарктическом Совете, могут выступать в качестве участников программ ЕС); n Региональные предприятия à глобальные организации (руководители крупнейших предприятий России, размещённых по всей стране, приглашаются на Всемирный экономический форум в Давос); n Регион à глобальные организации (ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ, Всемирный банк, распространяющие свои программы на отдельные города и территории в России). Как видим, термин “глобализация” в строгом смысле этого слова применим для описания лишь некоторых процессов, касающихся России и её составных частей. Это своего рода “островки глобализации”, её фрагментарные проявления, имеющие дифференцирующее воздействие как на сами регионы, так и на отдельные социальные сегменты внутри каждого из регионов. Именно поэтому за тем, что зачастую называется “глобализацией”, на практике скрываются такие процессы, как трансрегионализация (установление контактов между регионами России и иностранных государств), транснационализация (“сетевое” сотрудничество между субъектами РФ и транснациональными институтами типа неправительственных организациями или ТНК) интернационализация (связи между субнациональными единицами и иностранными правительственными инстанциями). Препятствия и ограничения для позитивной международной деятельности российских субнациональных акторов связаны со следующими обстоятельствами: n наблюдается дефицит ресурсов и инфрастуктуры (это касается и транспортных коммуникаций, и банковского сектора, и туристических возможностей); n институциональная основа международной деятельности на региональном уровне тоже недостаточна. Часто имеет место слабая координация (или даже бюрократическое соперничество) между инстанциями, связанными с внешнеэкономическими отношениями; n региональные и муниципальные власти часто оказываются втянутыми в юридические конфликты, связанные с деятельностью иностранных компаний. Эти правовые коллизии могут касаться вопросов распределения собственности (судебный иск американских акционеров Ломоносовского фарфорового завода или прецедент с компанией “Экксон”, отказавшейся от инвестиций в Ненецкий автономный округ), налогообложения (власти в Нижегородской области, Карелии и некоторых других субъектах федерации поднимали вопрос о привлечении к ответственности иностранных граждан, уклоняющихся от уплаты налогов), разночтений в бухгалтерском учёте и т.д. 3.5. Вероятностные сценарии на будущее Степень и формы дальнейшей эволюции международных связей региональной России в мировых делах напрямую зависят от того геополитического “сценария”, который определит судьбу России при президенте В.Путине. Различные варианты дальнейшего развития событий, которые имеет смысл иметь в виду, представлены ниже в виде таблицы. Геополитический сценарий Международная роль регионов 1. “Оптимистический”: постепенная интеграция с Западом при внутренней стабилизации Наиболее сильные экономически и финансово регионы становятся “локомотивами”, лидерами преобразований, “воротами в глобальный мир”. 2. Раздел сфер влияния между Западом и Россией (“два сообщества безопасности”) Особую роль играют территории, граничащие со странами СНГ 3. Прямые конфликты между РФ и Западом (НАТО) Северо-западные регионы лишаются нынешнего объёма своих международных связей и превращаются в “форпосты” России; важнейшую роль приобретают дальневосточные территории с точки зрения укрепления отношений с Китаем 4. Цивилизационный разлом (“сценарий С.Хантингтона) Усиление конфликтного потенциала этно-региональной идентичности, обострение проблем сепаратизма на Северном Кавказе 5. “Имперская Россия” Резкое снижение самостоятельной субнациональных акторов, восстановление централизации управления, новая изоляция регионов от мира 6. Конфедерализация России Укрупнение регионов, самостоятельный поиск ими новых геополитических “ниш” ГЛАВА 4 ФЕДЕРАЛИЗМ ЭПОХИ ГЛОБАЛИЗМА. ТРИ ВЫЗОВА ДЛЯ РОССИИ Изучение тех последствий, к которым приводит глобализация на субнациональном уровне, стало в последние годы одним из ведущих направлений в сравнительном политическом анализе. Процессы глобализации и регионализации при этом принято рассматривать как, во-первых, взаимно сопряжённые, и во-вторых, политически мотивированные. Взаимная обусловленность этих процессов привела к появлению неологизма “глокализация”, указывающего на то обстоятельство, что решения, затрагивающие режим функционирования ведущих политических и экономических акторов, всё в меньшей степени связаны с государственным регулированием, и всё в большей – с теми силами, которые находятся на субнациональном и наднациональном уровнях. Задача данной главы состоит в том, чтобы попытаться осмыслить процессы глобализации с точки зрения внутреннего федеративного устройства России и показать их влияние на субфедеральном уровне. При этом мы выделяем три ключевых “вызова”, с которыми региональная Россия сталкивается в процессе дальнейшей интеграции в международную систему отношений. Первый из них состоит в том, что страны Запада, будучи “локомотивами глобализации”, всё ещё не определились в своей стратегии (или стратегиях) по отношению к российским регионам. Второй вызов видится нам в том, что стратификация российского политического пространства привела к появлению нескольких различных точек зрения на перспективы международной интеграции России. Наконец, в-третьих, на горизонтальном уровне, то есть между самими регионами, существуют различные интересы в области международного сотрудничества и разные стратегии их достижения. 4.1. Запад и российский регионализм Мы видим две основные проблемы, связанные с отношением стран Запада к нынешнему уровню и перспективам российского федерализма. Первая из них касается состояния западной экспертизы российского регионального развития, вторая – взаимодействия экспертного знания и политического процесса. Начнём с первой из этих проблем. Последние полтора десятилетия наша страна развивалась под сильным влиянием идей, так или иначе связанных с западными ценностями, что привело к некоторому интеллектуальному сближению Запада и России. Тем не менее, проблемы интерпретации российской политики на Западе не стали менее острыми, поскольку политический анализ существует в определённом культурно-цивилизационном контексте. С точки зрения политической семантики западный и российский дискурсы по проблемам “глокализации” и “фрагмеграции” сильно разнятся. США, например, тоже сталкиваются с проблемой внешнеполитической автономии своих штатов, однако её причиной чаще всего является то обстоятельство, что штаты стали более остро, чем госдепартамент, реагировать на ущемление демократических свобод и прав человека в странах с диктаторскими режимами и поэтому почувствовали себя вправе вводить против них экономические санкции. Эта мотивация, конечно же, кардинально отличается от той, которая присуща российским регионам, вставшим на путь интернационализации. Другой иллюстративный пример – явные несостыковки и разночтения в использовании понятия “регионализм” для описания, с одной стороны, интеграционных процессов в ЕС или АТР, и с другой стороны децентрализации власти внутри России. Безусловно, за последние годы в зарубежных научных кругах вполне определённо сформировался устойчивый интерес к субнациональным политическим, экономическим и социокультурным феноменам в России. Предметом пристального внимания со стороны иностранных специалистов стали как теоретические вопросы, связанные с региональным “измерением” демократического транзита (включая роль субнациональных элит, изучение неформальных сторон провинциальной политической жизни, кросс-региональные сопоставления, встраивание проблем региональной власти России в современный научный дискурс о корпоратистских режимах), так и более частные проблемы – например, состояние региональных бюджетов или кадровая политика в регионах. Стали выделяться научные центры, специализирующиеся по региональным проблемам в России (Славянский исследовательский центр в Саппоро, Центр изучения конфликтов и проблем безопасности в Цюрихе, Институт Кеннана в Вашингтоне, Институт Центральной и Восточной Европы при Свободном университете Берлина и другие “мозговые центры”, чья деятельность строится в виде долгосрочных исследовательских проектов). В то же время нельзя не заметить, что эти исследования с самого начала несли в себе значительный элемент дискуссионности. Это касается как работ, основанных на эмпирическом материале (допустим, индексы политического риска в российских регионах всегда вызывают дебаты), так и теоретических трудов. Многие концептуальные положения, содержащиеся в публикациях зарубежных регионоведов о России, весьма непривычны с точки зрения традиционных либеральных представлений о демократии. Так, в своей известной книге “Местные герои” Кэтрин Стонэр-Вайсс пришла к выводу о том, что не плюрализм элит, а наоборот, их концентрация и интеграция на основе консенсуса являются тем фактором, который способствует большей эффективности регионального правления в России[34]. Многие исследователи, полагая, что российские регионы уже стали полноценными субъектами политической и экономической жизни России, видят основную угрозу для российского федерализма в возможности восстановления централизации. Так, упоминавшаяся выше Стонер-Вайсс считает, что “чем сильнее в регионе приверженность экономическим реформам, тем сильнее в нём регионалистские устремления”. Эта логика заставляет некоторых авторов резко негативно оценивать реформы В.Путина. Так, Леон Арон из Американского предпринимательского института уверен, что создание семи федеральных округов представляет “угрозу реальному российскому федерализму, а также демократии, и в конечном итоге подвергает опасности территориальную целостность России. Путин должен либо отказаться от этих законов, либо кардинальным образом их изменить”[35]. Однако такую позицию разделяют отнюдь не все эксперты. В центре дискуссий за рубежом оказались две проблемы. Во-первых, некоторые авторы поставили под сомнение институциональную значимость регионов как политических акторов. По словам двух американских учёных, огромные куски территории России оказались сведены до положения периферийных поставщиков ресурсов или вообще выключены из мирохозяйственных связей[36]. Но наиболее чётко аргументы “скептиков” выразил финский профессор Юни Хёкли: “Истории региональных успехов (наподобие Каталонии, Баден-Вюртемберга или Северной Италии) являются скорее исключениями, чем правилами... В большинстве случаев регионы не смогли стать важными посредниками для укрепления местной демократии... Межрегиональные диспаритеты усиливаются практически во всех европейских странах... Регионализация стала важным процессом для элит, но её значение для населения значительно менее существенно”[37]. Важно отметить, что Ю.Хёкли рассматривает эту проблему не только на российском материале, но и в широком европейском контексте, что придаёт его выводам столь необходимую силу сравнительных обобщений. Во-вторых, справедливую критику многих западных исследователей вызывало отношение к региональной власти России как к воплощению демократических перемен. Так, Грэм Смит назвал Россию “федерацией без федерализма”, имея в виду огромные изъяны в государственном устройстве страны с точки зрения отношений центра и регионов[38]. Питер Киркоу в своей работе пришёл к выводу о том, что именно “региональные элиты противились стабилизации и либерализации цен... Местные элиты часто препятствуют свободной торговле... Существует глубокий конфликт между задачей укрепления национальной валюты и интересами региональных политиков, которые больше озабочены тем, чтобы задобрить свой электорат”[39]. С точки зрения этого английского автора, региональные элиты будут и дальше оказывать давление на федеральный центр для выкачивания из него субсидий и кредитов. Но самой жесткой критике региональная власть России была подвергнута Сэмом Нанном и Адамом Сталбергом, которые перевели разговор в плоскость проблем безопасности. Они первыми из американских специалистов заявили, что возникновение автономных регионов не только усложняет дипломатический протокол, но и препятствует эффективному контролю за оружием массового поражения на территории России. С их точки зрения, российский регионализм угрожает международным договорённостям в области разоружения, поскольку отдаёт решение проблем безопасности в руки местных начальников. С.Нанн и А.Сталберг прямо говорят о том, что региональные и муниципальные власти РФ в поисках новых источников доходов выставляют дополнительные условия, затрудняющие реализацию программ разоружения. В частности, были случаи введения на региональном уровне повышенных транспортных тарифов, отключения электроэнергии на военных объектах, и т.д. Аналогичным образом власти тех регионов, через которые проходят нефтеи газопроводы, неоднократно пытались в обход международных договорённостей взять дополнительную плату с иностранных компаний, связанных с транспортировкой энергоносителей из России. Американские авторы также обеспокоены тем, что филиалы “Росвооружения” в регионах, несмотря на формальное подчинение Москве, на деле устанавливают тесные отношения с местными таможенными и пограничными службами. Такая практика ослабляет федеральный контроль за экспортом военной техники и усиливает риски незаконных сделок. Из сказанного С.Нанн и А.Сталберг делают важный вывод о том, что в будущем Соединённым Штатам ни в коем случае не следует оказывать поддержку тем регионам, которые смогут использовать её для дальнейшего размывания суверенитета федерального центра. Америка должна будет отказаться от игры на противоречиях между субъектами федерации и от вмешательства в те сферы, которые входят в компетенцию федерального правительства. Более того, США могут вводить санкции в отношении отдельных российских регионов и, наоборот, поощрять тех из них, которые способствуют выполнению международных соглашений[40]. Другой видный американский эксперт Майкл Макфол полагает, что в ближайшее десятилетие сильнейшей угрозой российскому капитализму и демократии может стать альянс между финансовыми олигархами и авторитарными политическими лидерами на региональном уровне[41]. Наряду с противоречивостью и неоднозначностью экспертного анализа российского федерализма второй проблемой является связь экспертизы с практикой. В последнее время стало общим местом утверждать, что поведение стран Запада в отношении Российской Федерации нуждается в переосмыслении. При этом вопросы “большой политики” ситуация в Косово, расширение НАТО, дебаты вокруг новой противоракетной системы, отмывание российских денег в западных банках – как правило, затмевают собой другие проблемы, в том числе и связанные с феноменом российского регионализма. Вопрос можно поставить следующим образом: а существует ли вообще продуманная и взвешенная политика ведущих стран Запада в отношении субнациональных политических единиц России? Несмотря на моральную и интеллектуальную поддержку процессов регионализации, реальный курс иностранных держав продолжает базироваться на прагматичном убеждении в том, что гораздо легче иметь дело с одним – центральным – правительством, чем с 89 региональными администрациями. Желание иметь перед собой стабильную и одновременно внутренне плюралистическую Россию поставило Запад перед серьёзной дилеммой. Но даже в тех случаях, когда в расчёт принималась-таки российская региональная реальность, о сбалансированной политике как таковой говорить не приходилось. Лишь ограниченное число субъектов федерации заслужили особого внимания иностранных правительств: это, прежде всего, Калининградская область (из-за географической близости к странам ЕС и НАТО), Дальний Восток (по причине соседства с интеграционными процессами в Азиатско-Тихоокеанском регионе), некоторые этнические республики типа Татарстана, а также ряд регионов, которые получили репутацию относительно надёжных деловых партнёров (Новгородская, Томская области и ряд других). Однако критерии подхода даже к этим регионам являются нечёткими и расплывчатыми. Например, несмотря на то, что в большинстве зарубежных исследований Саратовская область относится к числу наиболее перспективных с точки зрения бизнеса, Министерство торговли США заявило, что в этом регионе у властей “нет связной и прозрачной политики” по отношению к иностранным партнёрам[42]. Соединённые Штаты практически не дали сколько-нибудь определённых разъяснений по поводу своего выбора Томской области в качестве одного из ключевых региональных партнёров в России (в то время как Мэри МакОли, представитель фонда Форда в Москве, в своём исследовании пришла к выводу о том, что “Томск выглядит обычным российским регионом в ряду других, не имеющих опыта демократического прошлого”[43]). Наконец, есть ряд проблем, связанных с отсутствием у многих западных фирм, работающих в России, долгосрочной стратегии. На это, в частности, указал Ханс-Юхен Хорн, управляющий партнёр одной из крупнейших мировых консалтинговых фирм Arthur Andersen. По его мнению, негативную роль играет “отсутствие понимания проблем филиалов иностранных компаний в России в головных офисах. Если совет директоров не готов серьёзно помогать своему российскому филиалу в случае возникновения проблем, работать здесь практически невозможно”[44]. 4.2. Пути интеграции в “глобальный мир”: четыре российских ракурса Стратификационная “лестница” российского политического социума привела к вызреванию различных ориентаций в отношении всего комплекса международной политики. Федеральный центр рассматривает глобализацию преимущественно сквозь геополитическую призму. Характерны в этой связи слова Е.Примакова в его бытность министром иностранных дел РФ: “Мы в МИДе воспринимаем федерализм в России главным образом с точки зрения того, как такое государственное устройство должно быть способно обеспечить территориальную целостность, внешнюю безопасность страны... Поэтому и внешнюю политику России следует рассматривать как бы (курсив мой. – А.М.) сквозь призму федеративных отношений”[45]. Оговорка “как бы” очень характерна: ни в военной доктрине, ни во внешнеполитической концепции РФ нет не то что оценки, но даже простого упоминания роли регионов на международной арене. Похоже, в МИДе и Министерстве обороны на самом деле считают, что всё, связанное с безопасностью и иностранными делами, до сих пор решается исключительно в Москве. “Было бы заблуждением полагать, что государства откажутся от своих национальных интересов... Уважение государственного суверенитета и государственных интересов должно оставаться центральным и непререкаемым принципом для 21 века”, полагает заместитель директора отдела внешнеполитического планирования МИД РФ Лев Клепацкий. Он заявляет о неприятии Россией идеи “ограниченного суверенитета”, и поэтому рассматривает международную деятельность неправительственных организаций на субнациональном уровне как “способную дестабилизировать ситуацию в мире и стать угрозой для национальной безопасности”[46]. Глобализация трактуется федеральным центром как процесс, дающий дополнительные возможности США и их союзникам для доминирования над Россией. Для МИДа и других внешнеполитических ведомств характерна следующая позиция: или “жёсткая передача центру ряда полномочий”, или Россия “неизбежно будет подчинена американскому, европейскому или какому-либо иному геополитическому центру”[47]. Именно геополитическими соображениями объясняется то, что федеральные власти уделяют повышенное внимание расширению НАТО, оставляя без адекватной реакции не менее важный в экономическом и финансовом отношениях процесс приближения к западным границам РФ Европейского Союза. Давление геополитических интересов федерального центра сказывается и в том, что МИД однозначно отдаёт приоритет отношениям со странами СНГ (это прописано в новой Концепции внешней политики, утверждённой В.Путиным 10 июля 2000 года), в то время как для большинства регионов ведущими торговыми и экономическими партнёрами являются отнюдь не бывшие республики СССР, а промышленно развитые страны Запада и Азиатско-Тихоокеанского региона. Типичной для “стратегической культуры” МИДа является точка зрения, изложенная Чрезвычайным и Полномочным Послом РФ Эдуардом Кузьминым и исходящая из того, что “нашим иностранным оппонентам не нравится существование единой России”[48]. По словам российского дипломата, некоторые иностранные державы “не жалеют усилий и ресурсов для того, чтобы получить от регионов РФ привилегии в определённых сферах” и, обходя федеральный центр, “создать международные зоны притяжения”. Особое внимание, согласно этой логике, удивительно напоминающей риторику “холодной войны”, западные страны уделяют усилению зависимости российских регионов “в сырьевой, финансовой и технологических областях, увеличению их внешней задолженности, ослаблению кредитного рейтинга государства, сбиванию цен на экспортируемые товары и разрушение социальной сферы”. Видимо, исходя из таких представлений федеральное правительство тормозит участие Калининградской области в еврорегионе “Неман”, хотя соответствующее приглашение со стороны зарубежных партнёров было направлено. Подход федерального центра к влиянию глобализации на регионы, безусловно, имеет и свою логику, и право на существование. Однако в контексте нашего анализа важно отметить две вытекающие отсюда проблемы. Первая связана со структурной адаптацией главного внешнеполитического ведомства страны к реалиям федерализма. Стараясь как-то приспособиться к региональной активности на международном поприще, МИД создал Консультативный Совет по связям с субъектами федерации, однако об эффективности работы этого органа трудно сказать что-то определённое. Представительства МИДа в регионах, ещё одна новация последних лет, изначально были задуманы как чисто канцелярские инстанции, лишённые каких бы то ни было политических функций. Впрочем, если МИД хоть как-то старается работать с оглядкой на регионы, то Министерство обороны, ещё одно важнейшее ведомство, связанное с внешней и военной политикой, вообще не имеет никакой стратегии политических коммуникаций с региональными лидерами. Другая проблема видится в том, что подход федерального центра значительно отличается не только от того, которому в большинстве своём привержены региональные лидеры, но и от современного западного политического дискурса по проблеме глобализации, который основан на ряде положений, либо отвергаемых, либо скептически воспринимаемых в пределах Садового кольца: основной прогресс глобализация сделала вне традиционных сфер, определяемых государственным суверенитетом; глобализация проявляется в возникновении “сетей взаимозависимости”, в которых участвуют акторы, представляющие самые разные уровни стратификации общества – от муниципального до планетарного; глобализация затрагивает вопросы не только внешней, но и внутренней политики, особенно связанные с распространением информации и отношениями между общественными и правительственными организациями; “агентами безопасности” в эпоху глобализации могут быть как неправительственные, так и субнациональные инстанции. В этом смысле официальная Россия продолжает говорить на разных языках как со странами Запада, так и со своими собственными регионами. Учитывая особую чувствительность, которая проявляется сегодня к нюансам политического дискурса, это серьёзный изъян. “Московской” России подчас не хватает гибкости, тонкости, чувства контекста при подходах к вопросам “глокализации” и “фрагмеграции”. Региональные органы власти, как правило, в своей международной деятельности мотивированы скорее геоэкономическими, чем геополитическими соображениями. По словам американской исследовательницы Элизабет Вишник, пока федеральные власти занимались философскими дискуссиями о евроазийстве, региональные власти вынуждены были решать реальные проблемы жизнеобеспечения, найдя один из ресурсов в экономической интеграции с зарубежными партнёрами[49]. Переплетение геополитики и геоэкономики особенно заметно на примере приграничных регионов: так, по справедливому замечанию В.Ларина, Приморский край хочет быть не только форпостом России на Дальнем Востоке, но и крупным международным торгово-финансовым центром[50]. Однако на этом пути все регионы встретили огромные трудности. Вот что пишет, в частности, министр внешних связей Карелии Валерий Шлямин: благодаря федеральной политике наращивания фискальных мускул “сдерживается – главным образом высокими таможенными пошлинами – поступление прогрессивных машин ... и техники, которые не производятся в России. Даже по отношению к технической помощи, которую нам пытаются оказывать безвозмездно, в Москве создали удивительную по запутанности и волоките процедуру рассмотрения. В результате в приграничной республике с каждым годом обостряется проблема старения активной части основных фондов, на глазах теряется конкурентоспособность предприятий, а зачастую они стоят на пороге банкротства. Что же говорить об отдалённых от границы территориях?”[51]. Председатель правительства Карелии Сергей Катанандов полагает, что “федеральному центру можно было бы пересмотреть визовую практику по отношению к партнёрам, участвующим в совместных инвестиционных проектах”[52]. Следует заметить, что приверженность регионов геоэкономической стратегии, естественно, не означает бесконфликтности. К примеру, зависимость от иностранных товаров или рабочей силы может иметь негативные геоэкономические последствия для регионального хозяйства. На финансово-экономической почве возможны конфликты региона и с федеральным центром: к примеру, обещание краснодарского губернатора Николая Кондратенко “остановить экспорт нефти и нефтепродуктов через все порты края”[53] явно идёт вразрез с международными обязательствами, находящимися в компетенции российского правительства. Конечно, объективные конфликты интересов между регионами и федеральным центром в области международных связей сосуществуют с практикой взаимного сотрудничества. В этом смысле фронтальное противопоставление регионов федеральному центру выглядит непродуктивным. Скажем, приграничное сотрудничество требует участия федерального центра хотя бы потому, что в большинстве приграничных регионов России имеются базы Министерства Обороны, без которого решение проблем безопасности и экологии кажется нереальным. Практика конструктивного взаимодействия между центром и регионами только укрепилось бы, если бы соответствующие федеральные министерства и ведомства, отвечающие за внешнюю и оборонную политику, чаще обращали внимание на то, что регионы своими практическими действиями компенсируют ресурсный дефицит центра (например, во всех приграничных регионах России установилась практика оказания материальной помощи пограничным отрядам). Региональная “парадипломатия” способна помочь установлению добрососедских отношений с близлежащими странами в том случае, если традиционные внешнеполитические инструменты недостаточно эффективны (допустим, создание в Пскове латышского землячества может в некоторой степени смягчить отношения России с Латвией в целом). Регионы своими усилиями могут дополнить некоторые внешнеполитические шаги федерального правительства: так было в июле 2000 года, когда экс-губернатор Приморского края Е.Наздратенко “подхватил” инициативу В.Путина по политическому сближению РФ и КНДР, наполнив её экономическим содержанием. Без деятельного участия регионов невозможно осуществление многих широкомасштабных транспортных проектов, будь то коридор “Север Юг” (идея которого активно поддерживается руководством Татарстана и министерством транспорта РФ) или транспортировка Каспийской нефти (при разработке маршрутов которой правительством России делается особый акцент на возможностях Астрахани). Регионы могут выступать посредниками при этнических конфликтах (на это, в частности, была направлена так называемая “Гаагская инициатива” руководства Татарстана, озвученная в рамках международного проекта “Управление этническими конфликтами в пост-советских государствах” с участием политических деятелей Абхазии, Крыма, Приднестровской республики). Ещё одна проблема, касающаяся регионального уровня внешнеполитического участия, состоит в том, что геоэкономические приоритеты субъектов федерации входят в противоречие с геополитической логикой не только федерального центра, но и части зарубежных государств. Многие формы субнационального взаимодействия воспринимаются в Европе сквозь призму геополитических в своей основе представлений: либо как “школы интеграции”, то есть как прелюдии к вхождению тех или иных стран в в современные “транснациональные режимы” (будь то НАТО или ЕС), либо, наоборот, как альтернативы расширению этих “транснациональных режимов”, если таковое будет признано не соответствующим стратегическим целям Запада. Так, образование Баренц-региона, полагает Арне Олав Брундтланд, “важно с точки зрения создания противовеса присутствию России и нейтрализации любых её попыток играть роль Большого Брата. Другими словами, сотрудничество в рамках Баренц-региона – это способ, которым Норвегия привлекает внимание своих традиционных союзников времён холодной войны к пространству, чьё стратегическое (курсив мой. – А.М.) значение в целом уменьшается, но продолжает оставаться значимым для Норвегии”[54]. Аналогичным образом обстоят дела с проблемой соприкосновения России с внешними границами Европейского Союза, которые “запланированы как непроникаемые фильтры безопасности”[55]. Перспективы “больших регионов”. Осознание ограниченных экономических и финансовых возможностей отдельных cубъектов федерации привело к зарождению межрегионального уровня интеграции, который вплоть до мая 2000 года отождествлялся с восьмью межрегиональными ассоциациями. Для региональных элит они были теми форумами, которые позволяли привлечь внимание федерального центра как к внутренним, так и внешнеэкономическим проблемам. Ситуация изменилась после начала президентской административной реформы. Одна из стратегий, находящихся в политическом арсенале В.Путина, состоит в том, чтобы постепенно ослабить значение субъектов федерации в жизни государства. Такой гипотетический вариант (условно назовём его “прощание с регионами”) в долгосрочной перспективе может означать переход к новому федеративному устройству России на основе семи федеральных округов. Б.Ельцин полагал, что иметь дело с 89 относительно небольшими регионами гораздо легче, чем с несколькими укрупнёнными. В.Путин пошёл по другому пути, который он называет “усилением вертикали власти”. Но это – лишь один из вариантов развития ситуации на долгосрочную перспективу. Другой состоит в том, что представители президента, при условии сосредоточения в их руках существенных кадровых, организационных и финансовых полномочий, однажды могут понять, что их статус позволяет им по-новому строить свои отношения с Москвой. Другими словами, если президентские представители начнут реально перераспределять ресурсы в свою пользу, то торг между ними и федеральным центром когда-нибудь может стать реальностью. Пока сложно предвидеть, как стратегии развития новых федеральных округов будут соотноситься с потенциалом каждой из восьми межрегиональных ассоциаций, хотя такая задача прямо ставится в “Положении о полномочном представителе президента”. Стремление В.Путина к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления привело к несовпадению новой “нарезки” на федеральные округа и тех экономических макрорегионов, которые начали складываться в виде межрегиональных ассоциаций. Не менее сложно предсказать, сможет ли какой-либо из семи новых федеральных округов претендовать на некую роль за пределами России, однако существует высокая вероятность того, что их создание даст стимул к появлению шести (за вычетом Москвы, и так являющейся лидером) центров геоэкономического влияния в России. При оформлении нового административного дизайна России международные факторы, связанные с глобальной экономической и финансовой конъюнктурой, получили определённое (хотя и ограниченное) звучание. Так, власти Астраханской и Волгоградской областей выразили своё недовольство включением этих субъектов федерации в Северокавказский округ и изъявили пожелание стать частью Поволжского округа, аргументируя это тем, что именно в его рамках возможна оптимальная реализация международной инвестиционной деятельности, а также участие в проектах по транспортировке каспийской нефти. Кировская же область, наоборот, неоднократно предпринимала попытки “связать” себя с приоритетным для ЕС Северо-Западным экономическим регионом вместо Волго-Вятского, в котором она числится. Можно также предположить, что МИД будет благосклонно относиться к той или иной форме укрупнения регионов, поскольку таким образом от активного участия в международных делах могут быть оттеснены те субъекты федерации, которые доставляют наибольшие хлопоты дипломатическому ведомству. Министерство обороны, вероятно, займёт аналогичную позицию, имея в виду, что границы административных округов совпадают с военными округами России. Отметим также, что если в основу укрупнения регионов будут положены соображения экономической рациональности, то эта тенденция (“глобализация через централизацию”) может соответствовать многим концепциям, известным по практике зарубежных государств: речь идёт о таких понятиях, как “естественные экономические территории”, “субгосударственные экономические зоны”, “локальные экономические регионы”. Муниципальные власти также проводят определённую работу для того, чтобы их голоса были услышаны на международной арене. Однако если по отношению к областям, краям и республикам в некоторых случаях уместно употребление термина “региональная парадипломатия”, то о “городской парадипломатии”, если использовать определение Панайотиса Солдадоса, в России пока говорить не приходится. В этом смысле российские города заметно уступают западным, для которых естественными компонентами развития являются собственная политика в области поощрения инноваций, информатизации, выпуска муниципальных бондов и так далее. Присутствию (хотя и ограниченному) российских городов в международном пространстве во многом способствует укрепившийся за органами местного самоуправления титул “фундамента демократии”, а также наличие институциональной основы для международной деятельности муниципалитетов. Россия, будучи с 1996 года членом Совета Европы, принимает непосредственное участие в деятельности Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ). На неё распространяется Европейская Хартия Городов, принятая в 1992 году и закрепившая ряд принципов участия граждан в политической жизни на низовом уровне. Разработаны также Конвенция об участии иностранных резидентов в публичной жизни на местном уровне, проекты создания института омбудсмана и Европейского кодекса поведения для местных и региональных выборных представителей. Предметом обсуждения на сессиях КМРВЕ являются вопросы социальной интеграции в городах, занятости, переподготовки кадров, экологии. Одна из проблем, вытекающих из участия российских муниципальных образований в деятельности КМРВЕ, состоит в том, что для большинства европейских стран региональные и местные органы власти – звенья одной цепи, мирно уживающиеся друг с другом. В России же конфликт мэрии с областной администрацией – куда более привычное явление, чем взаимное сотрудничество между ними. Однако есть надежда, что пусть даже частичная адаптация европейского опыта будет способствовать сглаживанию противоречий между двумя уровнями субнациональных территорий в РФ. Естественно, лишь немногие города России способны на долгосрочные и далеко идущие международные проекты. В первую очередь они характерны, конечно, для Москвы и Санкт-Петербурга (последний из них развивает, в частности, специальный проект “Санкт-Петербург – европейские ворота России”). Из других городов весьма политически активна мэрия Калининграда, неоднократно выступавшая с инициативами обсуждения вопросов, касающихся безвизовых поездок для жителей города и области после вступления прибалтийских стран в ЕС. В целом же городские власти России редко решаются на действия, имеющие определённый политический оттенок. Их участие в вопросах, так или иначе имеющих международный характер, сводится в основном к трём ролям. Во-первых, города являются реципиентами международных программ технического содействия. Например, существуют проекты “Rus-2” и „LODE“ Совета Европы, “Города – побратимы” ТАСИС (особенно активно по этой линии российские города сотрудничают с немецкими), “Функционирование местных органов власти” Комиссии Евросоюза и Совета Европы. Несколько российских городов участвовали в программе “Жилищного займа” Всемирного банка, которая оказала позитивное воздействие, в частности, на практику рационального использования муниципального земельного фонда. Интересно, что инициатором превращения Владивостока в открытый для иностранного капитала город стал в 1990 году Комитет промышленного развития ООН (ЮНИДО), разработавший, помимо этого, концепцию интенсивного развития других близлежащих городов (Находки, Артёма и Партизанска). Однако это – лишь малая часть тех ресурсов, которыми могут воспользоваться городские власти России: практически все глобальные организации (ООН, Всемирная организация здравоохранения, МВФ и другие) имеют в своём арсенале средства, направляемые на экономическое и социальное развитие муниципалитетов. В будущем приоритеты международного сотрудничества российских городов могут лежать в плоскости экологического менеджмента, энергосбережения, продовольственной безопасности, транспорта. Зарубежные неправительственные организации также активны в российских городах. Так, вопросам местного самоуправления в России уделяет значительное внимание американский фонд “Евразия”. Под эгидой Агентства США по международному развитию в России работает Research Triangle Institute, который вместе с Союзом российских городов осуществил несколько “пилотных” проектов (в Нижнем Новгороде, Владивостоке, Владимире, Твери и других городах), направленных на разработку моделей налоговых поступлений для муниципальных властей, обновление компьютерных программ бухгалтерского учёта, организацию общественных слушаний по проектам городских бюджетов, и т.д. Аналогичным образом некоммерческая организация Project Harmony, работающая под эгидой Управления образовательных и культурных программ США, осуществляет пилотный проект по подготовке вэб-мастеров для муниципалитетов таких городов, как Кемерово, Новокузнецк, Новосибирск и др. В 2000 году Институт “Открытое Общество” начал новую программу “Малые города России”, в рамках которой основное внимание уделяется разработке стратегий интеграции небольших муниципальных образований в систему рыночных отношений, включая формирование инвестиционного климата. По словам участвующих в этом проекте мэров, “уже сам процесс подготовки заявки на конкурс помог найти в своих городах точки роста – культурный туризм или народные промыслы, животноводство или малый бизнес”, то есть те сферы, в которых можно получить большую социальную отдачу, вложив сравнительно небольшие средства. Даже отдельные городские районы могут выступать субъектами деятельности международных фондов: так, гранты фонда Сороса получили несколько Советов самоуправления городских микрорайонов. Во-вторых, городские власти пытаются привлечь внимание федеральных министерств к нерешённым проблемам, связанным с миграционными потоками или обеспечением быта военнослужащих, дислоцирующихся на территории соответствующих муниципальных образований (к примеру, в июле 2000 года мэр Пскова в открытом письме к премьер-министру М.Касьянову обратил его внимание на отсутствие адекватного жилья для десантников). В случаях, если лоббирование городских интересов на федеральном уровне не приводит к успеху, городские власти могут брать инициативу на себя: так, мэр Находки в 1998 году своим постановлением распорядился, чтобы в город ежегодно по “рабочим визам” могли въехать не более 1200 граждан КНР. В-третьих, городские власти могут влиять на состояние внешнеэкономических связей, решая проблемы внутригородского характера (допустим, выдавая разрешения на ведение иностранцами коммерческой деятельности или выделяя участки земли для инвестиционных проектов). Лоббирование финансовых интересов города также может приводить к вмешательству во внешнеэкономические вопросы: так, в августе 2000 г. Черногорский городской совет (Республика Хакассия) обратился к президенту РФ с просьбой ликвидировать свободные экономические зоны. Своё обращение депутаты обосновали необходимостью сохранения налогооблагаемой базы города, многие предприятия которого работают через оффшорную зону “Алтай”. 4.3. Три типа “интернационализированных регионов” Регионы с большим экспортно-импортном потенциалом. Это либо финансовые, либо индустриальные центры, располагающие достаточными материальными ресурсами, котирующимися за пределами государства и позволяющими регионам привлекать иностранные инвестиции. В настоящее время экономическое развитие России характеризуется концентрацией деятельности иностранных инвесторов в ограниченном числе наиболее динамично развивающихся и политически стабильных субъектов федерации (“локомотивных регионах”), где имеются развитая экономическая инфраструктура, относительно высокая платёжеспособность населения, а также запасы сырья. Важным фактором для иностранных инвесторов является региональная политика, гарантирующая частные вложения и предоставляющая льготы по налогообложению. При обсуждении в Центре стратегических разработок концепции реформирования России ряд экспертов высказались за придание стратегического характера превращению района “Москва – Санкт-Петербург” в “ворота в глобальный мир”. Арбахан Магомедов же считает, что к роли “внешних ворот” России не в меньшей степени приспособлены некоторые южные регионы, в частности, Краснодарский край и Самарская область[56]. Однако следует отметить, что концепция “международных ворот” (аналог “окон в Европу”) носит комплексный характер и предполагает не только количественные, но и качественные показатели, такие, как интенсивность коммуникаций между основными участниками (административными органами, фирмами, транспортными организациями), инновационный потенциал для инвестиций, наличие социальной и информационной инфрастуктур, экологическая безопасность. Одна из проблем регионов-лидеров состоит в том, что федеральный центр так до сих пор и не решил, следует ли их поддерживать на государственном уровне. В российском правительстве сильны голоса тех, кто полагает необходимым создавать условия наибольшего благоприятствования для слабых, отстающих регионов. Однако известно, что эффективность и равенство противоречат друг другу. Кроме того, есть основания полагать, что идеи превращения “оси” Москва – Санкт-Петербург в “ворота в глобальный мир” не соответствуют представлениям президента РФ, изложенным в его кандидатской диссертации “Стратегическое планирование воспроизводства минерально-сырьевой базы региона в условиях формирования рыночных отношений”, в которой утверждается, что устойчивое развитие экономики России должно базироваться прежде всего на экспорте минеральных ресурсов, а главный резерв России – это перерабатывающая промышленность. Нам представляется, что концепция опоры на регионы, связанные с экспортом минерально-сырьевых ресурсов, очень уязвима по той причине, что она даёт лишь относительные преимущества (падение мировых цен или открытие за рубежом новых месторождений приводит к ухудшению конъюнктуры экспорта и прямо затрагивает социально-экономическое развитие соответствующих субъектов федерации). Этнические республики. Их международный “капитал” носит не столько материальный, сколько религиозно-культурный и политический характер. По словам Светланы Червонной, при решении вопросов, касающихся ногайцев, карачаевцев, балкарцев, турок-месхетинцев, “Россия неизбежно входит в противоречие с мощной силой общетюркской солидарности, имеющей свои опорные пункты в независимых государствах за пределами Российской Федерации, своё финансовое лобби и своё идеологическое обеспечение в виде теории тюркизма, опирающегося на более чем столетний организационный опыт и богатый материальный багаж и переживающего своё обновление и возрождение в конце 20 века”[57]. Особенность этнических республик в составе России состоит в том, что именно они стали основными оппонентами федерального центра в вопросе о суверенитете. По словам первого заместителя полномочного представителя Республики Татарстан в РФ Михаила Столярова, “в федеративном государстве нет единого и неделимого суверенитета... Суверенитет в федеративном государстве – явление динамичное. Он может расщепляться. Часть своего суверенитета федерация передаёт своим субъектам, а они, в свою очередь, делятся суверенитетами с федерацией”[58]. Аналогичную позицию занимает советник президента Татарстана Рафаэль Хакимов: “Руководство Татарстана исходит из тезиса делимости суверенитета... Термин международной правосубъектности может применяться для характеристики внешней политики Татарстана”[59]. Кроме того, именно этнические республики во главе с Татарстаном пытаются концептуально оспорить многие направления внешней политики России. “Российская культура, утверждает Дамир Исхаков, остающаяся прямой наследницей советской культуры, крайне плохо приспособлена к потребностям модернизации. Это обстоятельство усиливает стремление татарстанского сообщества к прямому контакту с носителями европейской цивилизации... Геополитические приоритеты Татарстана никак не могут выстраиваться в узких рамках русско-православной Евразии”[60]. Россия – “откровенно православная, и в этом вопросе противостоит Востоку, в то же время она традиционно антилиберальная и антидемократичная, что отдаляет её от Запада”[61], полагает Рафаэль Хакимов. В практическом плане столь серьёзные разногласия с Москвой выливаются в: а) вполне лояльное отношение руководства Татарстана к Североатлантическому блоку и оправдание его расширения на Восток (“НАТО реально ничем не угрожает”[62]); б) скептицизм по поводу возможности стратегического партнёрства РФ и КНР; в) неприятие официальной Казанью интеграции постсоветских республик в целом и слияния России и Белоруссии в частности; г) резко отрицательное отношение к применению федеральными войсками силы в Чечне. Упоминавшийся выше Рафаэль Хакимов полагает, что за критикой Россией расширения НАТО и её попытками укрепить СНГ стоит, во-первых, восприятие федеральным центром соседних стран как сателлитов, и во-вторых, укрепляющиеся антизападные настроения. Чтобы подчеркнуть контраст с политикой федерального правительства, он делает акцент на том, что у Татарстана нет внешних врагов. Более того, “для татар жизненно важно распространение в России таких европейских ценностей, как права человека и права народов, принципы демократии в государственном управлении, ненасильственный мир. Без этих ценностей само существование татарского этноса был бы под вопросом”[63]. Другая особенность этнических регионов состоит в том, что значительную роль в их развитии играют неформальные центры влияния, связанные с конфессиональными структурами. Многие из них финансируются единоверцами из-за рубежа. Тесное переплетение религиозного и этнического факторов неизбежно приводит к их интернационализации. По словам Р.Хакимова, “татары являют собой северный форпост ислама... Благодаря их усилиям ислам распространяется в Казахстане, Киргизии, Сибири, и даже в Японии. Татарские общины служат носителями ислама не только в России, но и на Украине, в Беларуси, Прибалтике, Польше и Финляндии”[64]. Эта логика неизбежно включает в себя геополитические компоненты: так, фундаменталисты пропагандируют концепцию так называемого “мусульманского коридора” России (Татария – Башкирия – Астрахань – Дагестан – Чечня)[65]. Приграничные регионы. Это – та категория субъектов федерации, для которых основной “капитал” международного сотрудничества носит территориально-географический характер. Их специфика состоит, во-первых, в том, что из-за особого отношения государства к своим внешним границам все эти регионы неизбежно вплетены в сложнейшую комбинацию факторов, связанных с геополитикой, геоэкономикой и безопасностью. Так, для экономики большинства приграничных территорий огромную роль играет транзит. Фактически в России существует 45 региональных субъектов международной транзитной деятельности. Однако, формы её осуществления не ограничиваются геоэкономическими или геофинансовыми рамками, а наталкиваются на межгосударственные отношения и конфликты. Сама концепция транспортных коридоров (будь то Балтика – Чёрное море, Евразийский транспортный коридор или пока гипотетическое новое “издание” Великого шёлкового пути) представляет собой смешение интересов регионов, финансово-промышленных групп и государств. То же касается прокладки газои нефтепроводов: например, соглашение о строительстве нефтяной трубы подписывают президент АК “Транснефть” и губернатор Ростовской области, однако реальное значение их детища далеко выходит за региональные рамки и становится составной частью и российско-украинских отношений, и всей инфраструктуры переработки Каспийской нефти. С учётом предположений о том, что “Каспийский регион станет границей Европы”[66], важность аналогичных транспортных проектов в масштабах всей России очевидна. В то же время любая нестабильность в приграничных регионах самым негативным образом сказывается на геополитических интересах всего государства (примеры Дагестана, Северной Осетии, Ингушетии, не говоря уже о Чечне доказывают это). Повышенный “удельный вес” проблем безопасности типичен для подавляющего большинства приграничных регионов России. Так, через Северо-Запад России “делаются попытки проложить новые маршруты наркобизнеса в Европу, перекачиваются на Запад финансовые ресурсы, заработанные незаконным путём”[67]. Калининградские правоохранительные органы периодически сообщают о задержанных контрабандистах и лицах с поддельными иностранными паспортами, а также о “пристальном внимании к объектам ПВО со стороны иностранных граждан”[68]. Вторая характерная черта приграничных регионов состоит в том, что большинство из них находятся на стыке цивилизаций. Для России это обстоятельство имеет два последствия. Для западных регионов, стратегически нацеленных на интеграцию в евро-атлантичекское пространство, это приводит к необходимости соответствовать более высоким правовым, политическим и иным стандартам. По словам комиссара Совета государств Балтийского моря Оле Эсперсена, “если калининградцы хотят свободно пересекать границы Евросоюза, то этот регион должен быть более открытым. Для ЕС важно знать, что власти Калининградской области выступают за соблюдение прав человека, активно борются с преступностью и коррупцией, создают условия для прямого доступа к информации представителям СМИ”[69]. При этом потенциал приграничных регионов по адаптации демократических норм, закрепившихся среди передовых стран и являющихся необходимым условием дальнейшей интеграции России в современную миросистему, весьма высок. Прямое влияние европейской правозащитной практики проявилось, например, в инициативе активно участвующего в международных приграничных проектах карельского правительства по составлению доклада “О соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Республике Карелия”. Для дальневосточных же регионов межцивилизационные различия приводят прежде всего к обострённому восприятию китайской иммиграции. По словам директора Института Дальнего Востока РАН Михаила Титаренко, “незаконное проникновение на российскую территорию и компактное оседание на ней значительных масс граждан некоторых сопредельных стран... ведёт к возникновению конфликтной ситуации в отношениях с местным российским населением”[70]. Эта отмеченная нами особенность приграничных регионов приводит к обострению в них проблем идентичности. Так, по мнению спикера Областной думы Калининградской области Валерия Устюгова, в этом российском эксклаве “идёт очень тонкий и мягкий процесс размывания российских корней... Деньги, которые закладываются в область, постепенно размывают российский менталитет... Говорить о том, что (наша молодёжь. – А.М.) россияне, можно с большой натяжкой”[71]. По словам учёного из ИМЭМО, “тихая германская экспансия” в Калининграде проявляется в том, что “инвестируются капиталы в основные отрасли области и её инфраструктуру, скупается недвижимость, расширяется деятельность информационно-пропагандистских и культурно-гуманитарных организаций”[72]. Ещё большие масштабы озабоченность проблемой идентичности принимает на южных границах России. Так, принятая в июле 2000 года резолюция Кубанского казачьего войска и местного прогубернаторского движения “Отечество” потребовала провести референдум о целесообразности проживания представителей “кавказско-азиатских национальностей” в Крымском и Абинском районах. Рациональные аргументы, говорящие о том, что в большинстве регионов миграция не компенсирует естественной убыли населения, при этом в расчёт не принимаются. Однако и в этом состоит ещё одна особенность приграничных территорий – именно с их участием внедряются в практику новые модели международного взаимодействия. Не случайно на Западе получила столь широкое хождение концепция “изобретения” новых форм регионализма (invention). Именно приграничные регионы обладают самым сильным инновационным потенциалом с точки зрения “обкатки” и экспериментального нахождения нетрадиционных форм кооперации с соседями. В частности, применительно к зонам непосредственного соприкосновения России с ЕС эти формы находят воплощение в концепции “прямого соседства”. Первый на внешних границах ЕС еврорегион “Карелия” был создан в марте 2000 г. Превращение Калининградской области в “пилотный регион” совместными усилиями ЕС и РФ привело к тому, что в нём будут апробироваться идеи, связанные со специальным визовым режимом по “гибралтарскому” или какому-то иному образцу, с возможностью открытия внутреннего рынка Евросоюза для этого российского эксклава, и т.д. Российские регионы, участвующие в проекте “Северное измерение”, выступили с целой серией предложений, касающихся вопросов развития транспортной инфрастуктуры, экологии и т.д. При этом России предоставлено право самой определить границы своего Северо-Запада – “Европейский Союз не считает нужным этим заниматься”[73]. По отношению к Балтийскому морю существует целый ряд схем, объединённых концепцией “треугольников роста”. Конечно, далеко не все эти идеи одинаково ценны и реалистичны, однако их творческий потенциал совершенно необходим для модернизации всей системы международных отношений в 21 веке. 4.4. Риски и пределы интернационализации Стратегия международного участия каждого из трёх типов регионов, описанных выше, базируется на определённом международном “капитале”. При этом часто бросается в глаза, что для большинства из этих регионов характерны завышенные ожидания относительно самодостаточности этого “капитала”. Однако простое разыгрывание “этнической”, “приграничной” или “экспортной” карт часто отвлекает внимание от необходимости серьёзной структурной трансформации, необходимой для интеграции в мирохозяйственные связи, и поэтому даёт эффекты, далёкие от ожидаемых. В случае с этническими республиками это наглядно продемонстрировала Чечня, чьё руководство ничего не добилось, оставаясь в узких рамках идеи этнического сепаратизма. “Приграничный капитал” тоже отнюдь не автоматически даёт ощутимые дивиденды. Известно, например, что и на западных, и на восточных границах туристическая отрасль не вызывает коммерческого интереса, и даже транспортные коммуникации (например, паромное сообщение между Сахалином и Хоккайдо) часто являются нерентабельными для обеих сторон. При отсутствии грамотной внешнеэкономической стратегии даже экономически сильные регионы типа Нижегородской области попадают в ловушку внешнего долга. Более того, для каждого из трёх типов регионов России, в наибольшей степени подверженных интернационализации, характерны свои риски. Так, близость к границе и низкие транспортные расходы усиливает “теневую экономику”. Cклонность к извлечению выгод лишь из своего географического положения приводит к тому, что “значительная часть экспортных и импортных грузов лишь проходит через территорию регионов, но никак не перерабатывается в их пределах”[74]. Особенно отчётливо эти проблемы высвечиваются на примере Калининградской области, которая, по словам известного финского учёного Пертти Йониемми, вопреки своему выгодному географическому расположению “стала одной из наиболее изолированных территорий Балтики... Крупнейшие торговые пути скорее отдаляются от Калининграда, чем приближаются к нему”. По его мнению, вместо процветания западный российский эксклав может превратиться в “образец бедности и беззакония”[75]. Рене Нюберг ссылается на другой пример: “Выборг, крупнейший город в Ленинградской области и второй по величине город Финляндии до войны, деградировал до уровня базара, где торгуют дешёвым бензином, водкой, проститутками и пиратскими записями”[76]. Жёсткие, но справедливые оценки иностранных экспертов лишний раз доказывают, что региональным управленческим структурам в России критически необходим современный менеджмент международных проектов. Важно не просто пытаться извлечь выгоду из своего географического положения или по-особому позиционироваться в рамках этнической парадигмы развития, но и осознать те “вызовы”, которые международное сотрудничество приносит с собой. В условиях глобализации большинство факторов внутрирегионального развития становится предметом международного внимания, от которого в решающей степени зависит та или иная “дислокация” региона в системе мировых координат. Развитость научного сообщества региона определяет возможности сотрудничества с ним в области информатизации и технологий; удобство транспортного обслуживания является важным фактором при определении затрат на перевозки; показатели использования Интернета и электронной почты являются важным критерием информационной открытости региона; качество услуг, оказываемых банками населению, свидетельствует о степени “зрелости” финансового сектора для проектов международного масштаба; от качества и количества музеев зависит интерес к региону с точки зрения туризма, и так далее. Практика, к сожалению, показывает, что эти простые, на первый взгляд, истины с большим трудом поддаются осознанию в региональных управленческих структурах. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Процессы глобализации, с которыми столкнулась Россия, являются для неё хорошей, хотя и нелёгкой школой взаимозависимости. Одновременно страны Запада в очередной раз учатся понимать реакцию России на вызовы современности. Сейчас мало кто за рубежом питает иллюзии в отношении возможностей внешнего влияния на внутрироссийские процессы, в том числе и касающиеся всего комплекса вопросов региональной политики. Страны Запада готовы смириться с отсутствием в их политическом и экономическом арсеналах инструментов прямого воздействия на Россию, и потому скептически рассматривают возможность вкладывания больших сумм в те или иные регионы (незаинтересованность западных инвесторов в Калининградской области, несмотря на её исключительное расположение, более чем характерна). Более того, исходя из интересов безопасности, Запад готов признать, что сохранение единой России предпочтительнее её дезинтеграции. Именно поэтому критика федеративного устройства России из-за рубежа на протяжении последних лет была не менее жёсткой, чем внутри страны. В этом смысле реформы В.Путина легли на достаточно подготовленную почву и поэтому были встречены за рубежом с достаточным пониманием. Ведь сами зарубежные специалисты писали, что “если власть не будет сконцентрирована, то Россия превратится в государство – неудачника”[77]. Это из уст официальных лиц ЕС можно было услышать, что “авторитарные региональные боссы, ведущие гангстерские войны с другими местными начальниками, не являются демократами. Наоборот, они представляют серьёзную угрозу демократии. При некоторых обстоятельствах попытки центрального правительства вернуть себе часть из утерянных полномочий могут привести к большей демократии”[78]. При этом вовлечение российских регионов в международные связи можно рассматривать как вариант замены несостоявшейся интеграции России в западные экономические и военно-политические структуры. Избрание президентом В.Путина и частое обсуждение его авторитарных наклонностей стало для Запада, похоже, поводом для того, чтобы ещё в большей степени отойти от участия в решении проблем России. В ближайшее время Россия рискует наткнуться на “стену молчания” в Европе, если не возьмёт инициативу на себя. В условиях, когда НАТО, ЕС, ПАСЕ и некоторые другие институты всё в большей степени становятся внешними факторами для России, международное сотрудничество регионов приобретает особый смысл как один из каналов постоянной и не подверженной геополитической конъюнктуре коммуникации провинциальной России с Западом. Проблема при этом состоит в том, что региональные элиты России пока не готовы к всемерному подключению к процессам глобализации. И мешает им в этом не только федеральный центр, но и собственная неспособность использовать имеющиеся региональные ресурсы. Представления о российских регионах как о полнокровных участниках международных отношений пока во многом метафоричны и упрощают реальное положение дел. Клубок отношений, вытекающих из участия регионов в международных процессах, вполне может характеризоваться термином “геополиномика”[79], отображающим тесное переплетение геополитических и геоэкономических детерминант эпохи глобализации. И это переплетение чревато многими рисками: ситуации, при которых Россия проигрывает геополитически (не будучи в состоянии затормозить расширение НАТО), а регион геоэкономически (как это имеет место в случае с Калининградом), приводит к кризису как для центра, так и для субъекта федерации. |