|
134 разграничение полномочий между федерацией, субъектами федерации и местными органами власти, закрепление доходов за каждым уровнем бюджетной системы1. Пренебрежение принципами и характеристиками федеративного государства породило правовые понятия «регионов-доноров» и «регионовреципиентов», хотя объектами налогообложения федеральными налогами являются не субъекты Федерации, а граждане и предприятия. Анализ показывает, что из всего многообразия налогов, установленных в налоговой системе России, лишь пять налогов (все федеральные) оказывают решающее влияние на формирование доходов российской бюджетной системы. В результате несбалансированной налогово-бюджетной политики три четверти субъектов федерации являются дотационными2. В то же время в 2008 году наибольшая часть средств на образование более 50% приходилась на местные бюджеты и около 30% на региональные. В положениях Бюджетного кодекса РФ, действующих с 2005 г.( ст. 50, 56, 60, 61), зафиксирован относительно большой перечень совместных налогов, разделенных между уровнями бюджетной системы в процентных долях на постоянной основе, а также предусмотрена возможность использования налога на доходы физических лиц (а на переходный период реализации реформы местного самоуправления также других федеральных и региональных налогов) как совместного на временной основе (на финансовый год) взамен расчетной дотации, исчисляемой на формализованной основе. Плюсы и минусы каждого такого налога, в отличие от раздельных налогов, зачисляемых только на тот или иной уровень бюджетной системы, одинаково сказываются на разных звеньях этой системы. Это дает основание рассматривать в качестве положительного 1 При этом федеральное законодательство должно устанавливать общие принципы распределения доходов, а выделение дополнительных трансфертов должно осуществляться Министерством финансов только при условии дополнительных согласований с Советом Федерации. 2 В бытность РСФСР, в разные годы, дотационными являлись 3-5 областей (краев). |
Структура налоговой системы не соответствовала требованиям федеративного устройства России. Доходы бюджетов субъектов федерации формируются в основном за счет отчислений от федеральных налогов и, в меньшей степени, трансфертов из федерального бюджета, а не собственных налогов. Заложенная в Бюджетном кодексе РФ норма о распределении налоговых доходов между центром и регионами 50% на 50% не соблюдается, из года в год регионы получают все меньшую долю доходов. Необходима была дальнейшая реформа бюджетного федерализма: более четкое разграничение полномочий между федерацией, субъектами федерации и местными органами власти, закрепление доходов за каждым уровнем бюджетной системы . Помимо ущерба для социально-экономического развития регионов такое положение дел оказывает крайне негативное влияние и на политическую ситуацию в России, при которойпровоцируются различные проявления налогового сепаратизма. Фактом общественного сознания стала деструктивная идея, что якобы существуют регионы-«доноры» и регионы-«реципиенты», хотя плательщиками федеральных налогов являются вовсе не субъекты федерации, а граждане и предприятия. В налоговых доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации снижалась доля, приходящаяся на консолидированные бюджеты Российской Федерации, а федерального бюджета увеличивалась. Динамика данных по указанным показателям приведена в табл. 2.2. Из табл. 2.2 следует, что за 2000-2003 годы при росте налоговых доходов на федеральном уровне в 1,8 раза эти доходы на уровне субъектов Российской Федерации увеличились в 1,5 раза. Если в 2000 году доля федеральжам . 1Шаталов С. Лента Ру. 2000. 18 мая. При этом федеральное законодательство должно устанавливать общие принципы распределения доходов, а выделение дополнительных трансфертов должно осуществляться Министерством финансов только при условии дополнительных согласований с Советом Федерации. 100 Важной проблемой налоговых отношений в контексте социальной политики является договорное перераспределение социальных обязательств государства между федеральным, региональным и местным уровнями. В России в решении этой проблемы на первый план вышли наиболее радикальные предложения либерально-рыночного толка, о чем свидетельствует содержание социальных разделов двух программных документов, исходящих от федеральной исполнительной власти, —«Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года» Фонда «Центр стратегических разработок» и проекта «Основных направлений социальноэкономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу». Представленный в них обновленный курс социальных преобразований в части перехода к технологиям «новой адресности социальной защиты населения» сразу же начал реализовываться, прежде всего, по линии перевода на федеральный уровень налоговых ресурсов исполнения ряда социальных обязательств государства, что в определенной мере соответствует реально утвердившемуся в России рыночному хозяйству. В то же время перечень и объем социальных обязательств государства и соответствующие ресурсы остались практически прежними, что дополнительно усиливает остроту проблемы распределения ответственности за выполнение этих обязательств и их финансового обеспечения. Сопоставительный анализ показывает, что из всего многообразия налогов, установленных в налоговой системе России, лишь пять налогов (все федеральные) оказывают решающее влияние на формирование доходов российской бюджетной системы. В результате несбалансированной налоговобюджетной политики три четверти субъектов федерации являются дотационными . В то же время в 2006 году наибольшая часть средств на образование приходилась на местные бюджеты (52,7%) и на региональные (26,5%). Аналогичная ситуация и с другими социальными расходами. 1В бытность РСФСР, в разные годы, дотационными являлись 3 -5 областей (краев). 123 ритории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий). Если исходить из того, что в сферу налоговой политики социального государства входят отношения между органами власти преимущественно разных уровней по поводу разграничения на постоянной основе (без ограничения сроком) видов налогов и соответствующих им расходных обязательств, то обоснованное построение данного блока отношений является базовым условием для эффективного функционирования налоговой политики России. При широкой распространенности налоговой базы «крупных» налогов по территории страны такие налоги могут быть совместными, направляемыми в соответствующих долях в разные уровни бюджетной системы, как на постоянной основе, так и используемыми для межбюджетного регулирования, то есть на временной основе. В данном случае целесообразно исходить из того, что абсолютной равномерности распространения налоговой базы, с точки зрения как размещения, так и величины, нет ни у одного налога. В то же время «крупные» налоги с широко распространенной по стране налоговой базой используются и в ряде зарубежных стран как совместные, распределяемые на разных уровнях бюджетной системы (Германия, Австрия, Канада и ряд других)1. В положениях Бюджетного кодекса РФ, действующих с 2005 г., зафиксирован относительно большой перечень совместных налогов, разделенных между уровнями бюджетной системы в процентных долях на постоянной основе, а также предусмотрена возможность использования налога на доходы физических лиц (а на переходный период реализации реформы местного самоуправления также других федеральных и региональных налогов) как со1См.: Александров И.М. Налоговые системы России и зарубежных стран. —М.: Бератор Пресс, 2002.С.157-189. 134 |