|
вымогательства (отдельными работниками налоговой полиции применялась так называемая практика деятельного раскаяния при внесении недоплаченных или полностью укрытых от налогообложения сумм). Во второй половине 1990-х гг. происходит рост противоправного влияния правоохранительных органов на бизнес в целом и на малый бизнес, в частности. Возникает такое понятие, как «милицейская крыша». Появляется и активно распространяется практика «заказов» («возбуждений» и «прекращений» уголовных дел по реальным и мнимым преступлениям по заказам конкурентов). Отдельные структуры правоохранительных органов и «силовые начальники» становятся частью бизнеспроцессов, формальными и неформальными «собственниками» бизнеса, где нужно — обеспечивая его безопасность, где нужно — экономически уничтожая конкурента. Нынешнее влияние силовых структур (прежде всего милицейских) на деятельность малого предпринимательства выявляется на основе опросов самих малых предприятий в разных регионах России. Ниже описана ситуация, касающаяся взаимоотношений малого бизнеса и правоохранительных (силовых) структур до и после принятия Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля» (август 2001 г.), который, как предполагалось, должен был ограничить частоту проведения проверок органами контроля (надзора) хозяйствующих субъектов. Однако, судя по всему, действие этого закона ситуацию практически не изменило. Так, в 2001 г. ИКЦ «Бизнес-Тезаурус» провел опрос 300 малых предприятий г. Москвы. Преобладающая часть предприятий (71,8%) подтвердили факт посещения их в 2000 г. представителями правоохранительных, надзорных или каких-либо иных контрольно-проверяющих инстанций с целью проверки. Лидерами по числу посещений или проверок являлись три структуры: Управление государственной противопожарной службы ГУВД г. Москвы (визит их представителей отметили 60, 1 % респондентов, подвергшихся контролю в течение года) и налоговая инспекция (54,5%). Почти столь же активны были участковые инспекторы МВД (46,9%). Заметным было также присутствие экологической милиции МВД (28,6%) и Управления по борьбе с экономическими преступлениями (УБЭП) — 22,5%. Остальные 13 перечисленных в анкете структур, а также «прочие», конкретно не указанные в ней контрольно-проверяющие органы федерального подчинения, были гораздо менее активны. |
72 правоохранительных органов, занимающихся вымогательством у представителей мелкого бизнеса (палатки, лотки, ларьки т.д.). В отличие от милиции — наследия нашего советского прошлого, налоговая полиция — продукт уже новой эпохи21 . Она, обладая возможностью получать более полную информацию о деятельности субъектов хозяйствования и осуществлять в их отношении дознавательные мероприятия, широко пользовалась этими возможностями, в том числе и для вымогательства (так называемая практика деятельного раскаяния при внесении недоплаченных или полностью укрытых от налогообложения сумм была легко приватизируема отдельными работниками налоговой полиции). Вторая половина 1990-х гг. характеризуется ростом противоправного влияния правоохранительных органов на бизнес в целом и на малый бизнес в частности. Возникает такое понятие, как «милицейские крыши». Появляется и активно распространяется практика «заказов» («возбуждений» и «прекращений» уголовных дел по реальным и мнимым преступлениям по заказам конкурентов). Отдельные структуры правоохранительных органов и «силовые начальники» становятся частью бизнес-процессов, формальными и неформальными «собственниками» бизнеса, где нужно — обеспечивая его безопасность, где нужно — экономически уничтожая конкурента. В 1999-2000гг. в связи с рядом действий новой федеральной власти по отношению к некоторым представителям крупнейшего российского бизнеса наметилась тенденция передела собственности и на «нижних этажах» российской экономики, в малом предпринимательстве. Появились попытки неправового передела собственности на малых предприятиях. Речь стала идти не о «крышевании», не о владении частью бизнеса и не о «разорении на заказ», а об отъеме представителями силовых (правоохранительных) структур всего бизнеса у его хозяев. Однако эта тенденция не набрала оборотов, и к концу 2001 г. ее проявления «затухли». Нынешнее влияние силовых структур (прежде всего милицейских) на деятельность малого предпринимательства выявляется на основе опросов самих малых предприятий в разных регионах России. Ниже описана ситуация, касающаяся взаимоотношений малого бизнеса и правоохранительных (силовых) структур до и после принятия Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля» (август 2001 г.), который, как предполагалось, должен был ограничить частоту проведения проверок органами контроля (надзора) хозяйствующих субъектов. Однако, судя по всему, в течение по меньшей мере года действия этого закона ситуация практически не изменилась. Москва В 2001 г. ИКЦ «Бизнес-Тезаурус» провел опрос 300 малых предприятий г. Москвы. Преобладающая часть предприятий (71,8%) подтвердили факт посещения их в 2000 г. представителями правоохранительных, надзорных или каких-либо иных контрольнопроверяющих инстанций с целью проверки. Лидерами по числу посещений/проверок являлись три структуры: Управление государственной противопожарной службы ГУВД г. Москвы (визит их представителей отметили 60, 1 % респондентов, подвергшихся контролю в течение года) и налоговая инспекция (54,5%). Почти столь же активны были участковые инспекторы МВД (46,9%). Заметным было также присутствие экологической милиции МВД (28,6%) и Управления по борьбе с экономическими преступлениями (УБЭП) — 22,5%. Остальные 13 перечисленных в анкете структур, а также «прочие», конкретно не указанные в ней контрольно-проверяющие органы федерального подчинения, были гораздо менее активны. Лидерами по частоте посещений/проверок, приходящихся на одно 21 В 1992г. Указом Президента Российской Федерации № 262 было создано Главное управление налоговых расследований Российской Федерации при Государственной налоговой службе Российской Федерации — ГУНР (штатная численность 12 тыс. чел.). В 1993 г. был принят Закон «О федеральных органах налоговой полиции». И лишь в 2003 г. в ходе недавней перестройки деятельности силовых структур Федеральная служба налоговой полиции была ликвидирована как самостоятельная структура, а ее функции в значительной части переданы органам внутренних дел. 77 Ситуация после принятия Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля» В 2002г. Международным институтом гуманитарно-политических исследований в 5 регионах России22 было проведено исследование, касающееся выявления воздействия на реальную практику малых предприятий Федерального закона «О защите прав юридических лиц...». Несмотря на то, что в принятии данного закона были заинтересованы определенные общественные и политические силы, к его введению в действие власти подошли сугубо формально. Так, в адрес контролирующих органов не было направлено никаких разъяснений, не было разработано никакой методики практического использования, несмотря на то, что было изначально ясно — закон вторгается в правовое поле многих законодательных и иных правовых актов. Формально все ранее вышедшие нормативные документы должны были быть приведены в соответствие с новым законом, но этого не произошло. На практике, по мнению экспертов, все пошло стандартным путем, при котором противоречия между положениями различных законов разрешаются всегда в пользу более «сильных», к числу которых относятся Закон о милиции, Закон об оперативно-розыскной деятельности, Закон о пожарной безопасности и некоторые другие. В итоге, как зафиксировали представители контролирующих органов и структур поддержки предпринимателей, принявшие участие в исследовании, принципиальных изменений в работе силовых структур не произошло. В первой статье закона приводятся четкие ограничения сферы его применения. Кроме того, что ФЗ № 134 не применяется к контрольным мероприятиям, при которых не происходит взаимодействия предпринимателей и органов государственного контроля (надзора), а также к тем, что были инициированы самими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, его положения не распространяются на целый ряд отдельных видов контроля. Исключены 16 функций, в том числе налоговый, таможенный контроль, оперативно-розыскные мероприятия, мероприятия дознания, предварительного следствия и т.д. Однако, по отзывам представителей структур поддержки малого бизнеса, от предпринимателей в основном идут жалобы на действия именно тех органов, которым вменено осуществление указанных функций, а именно на налоговиков и милицию. Сами представители милиции, участвовавшие в интервьюировании, отстаивали следующую позицию: «...закон о милиции, так же как и другие законы, никто не отменял. Если принимается новый закон, то должно быть четко расписано, где он действует... Если нам предписаны три закона, на которые мы должны опираться в своих действиях, то мы и должны их выполнять... Надзор существует прокурорский, к органам контроля нас тоже не отнесешь. Вот и получается, что закон не имеет к нам отношения». Предприниматели практически в каждом интервью упоминали о том, что действия милиции — самая больная тема, поскольку ее представители постоянно нарушают правила контроля и, по сути, игнорируют новый закон, считая, что он к ним не имеет отношения. Одна из конкретных норм закона — при проведении проверки обязательно наличие распоряжения на проверку, подписанного уполномоченным лицом органа контроля. По общему мнению всех респондентов, представители милиции не оформляют специальных распоряжений и не предполагают их оформлять. Милиция, как следует из информации экспертов, нарушает большинство требований Закона № 134: не только отсутствуют предписания и распоряжения о проведении проверок, но также предметы проверок напрямую дублируют те, что предписаны различным органам государственного контроля, контроль осуществляют не уполномоченные на это лица, результаты проверок оформляются протоколами, но не записываются в журнал проверок и т.д. Единственное улучшение для предпринимателей после принятия закона связано с тем, что он распространяется на действия органов противопожарной службы, поскольку они выведены из структуры МВД и переподчинены Министерству по чрезвычайным ситуациям. Таким образом, принятый Закон «О защите прав юридических лиц...» репрессивных 22 Новосибирск и Новосибирская область, Великий Новгород и Новгородская область, Москва, Курск и Курская область, Томск и Томская область 127 индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», а также приняты изменения и дополнения в Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»; • принят гораздо позже и вступил в действие только летом 2003г. Закон «О техническом регулировании»51 ; • еще не вынесены на рассмотрение Государственной Думы Закон «О саморегулируемых организациях», а также дополнения и изменения в Закон «О защите прав потребителей». В итоге процесс дебюрократизации/дерегулирования не завершен (особенно в части «чистки» прежнего законодательства, пересекающегося с новыми законами, регулирующими процедуры регистрации, лицензирования и проведения проверок бизнеса). По-видимому, адекватным образом задачи дебюрократизации могут быть реализованы лишь наряду с масштабной административной реформой и реформой государственной службы, по сути — с созданием вместо нынешней системы власти-собственности52 подлинно правового демократического государства. Об этом говорит анализ ситуации, складывающейся после вступления в силу законов «первой волны дебюрократизации»53 . Он красноречиво свидетельствует, что ситуация в целом не улучшилась, а местами даже усложнилась. Причина прежде всего в том, что прежняя правовая (законодательная) база не была своевременно приведена в соответствие с законодательными нормами «пакета Грефа». Таким образом, в ряде аспектов противоречивость в нормах законов, регулирующих взаимодействие консолидированного государства (в том числе органов контроля как составной части государства) и бизнессообщества, даже возросла. В результате ожидания представителей малого и среднего бизнеса от «пакета по дерегулированию» оказались нереализованными, что может дать негативный эффект в виде дальнейшего отчуждения малого предпринимательства от государства. Судя по всему, слабый эффект принесло и принятие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Во время опроса Международного института гуманитарно-политических исследований54 весной — летом 2002г. около 52% опрошенных предпринимателей отметили, что частота возникновения конфликтных ситуаций с проверяющими после принятия Закона «О защите прав юридических лиц...» практически не изменилась, при этом около 33% респондентов затруднились ответить на этот вопрос. Как показывает этот же опрос, основной способ выхода из конфликтной (спорной) ситуации — компромисс с проверяющими (на это указывают более 50% опрошенных). Наибольшие нарекания вызывают действия правоохранительных органов: практически в каждом интервью речь шла о том, что действия милиции — самая больная тема, поскольку представители милиции, по сути, игнорируют новый закон. Представители УВД занимают жесткую позицию, считая, что имеют право действовать только в соответствии со «своими», «отраслевыми» законами («О милиции», «Об оперативнорозыскных мероприятиях»). То есть практически наиболее острую проблему — масштаб проверок (как считает милиция — оперативно-розыскных и иных мероприятий) — Закон «О защите прав...» не решил, хотя первоначально декларировалось, что он будет распространяться и на действия милиции. Среди причин возникновения конфликтных ситуаций между предпринимателями и проверяющими инспекторами первое место заняла нечеткость правовых норм (47,5% 51 В самой начальной стадии разработки проект закона назывался «О стандартизации и подтверждении соответствия». 52 См.: Нуреев Р., Рунов А. Неизбежна ли деприватизация? 53 Ниже используются материалы 3 проектов, выполненных различными исследовательскими организациями (Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства, ИКЦ «Бизнес-Тезаурус», Международный институт гуманитарно-политических исследований) на средства грантов Московского общественного научного фонда (МОНФ) в 2001-2002 гг. (подробнее см.: http//:www.nisse.ru). 54 В опросе приняло участие 1007 предприятий пяти регионов РФ; более подробно см.: Афанасьева Т.П., Пуденко Т.И. Государственный контроль малого бизнеса и правовое регулирование защиты прав предпринимателей. М.: Международный институт гуманитарнополитических исследований, 2002. |