|
5 регионах России42было проведено исследование, касающееся выявления воздействия на реальную практику малых предприятий Федерального закона « «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля». Несмотря на то, что в принятии данного закона были заинтересованы определенные общественные и политические силы, к его введению в действие власти подошли сугубо формально. Так, в адрес контролирующих органов не было направлено никаких разъяснений, не было разработано никакой методики практического использования, несмотря на то, что было изначально ясно — закон вторгается в правовое поле многих законодательных и иных правовых актов. Формально все ранее вышедшие нормативные документы должпы были быть приведены в соответствие с новым законом, но этого не произошло. На практике, по мнению экспертов, противоречия между положениями различных законов разрешаются всегда в пользу более «сильных», к числу которых относятся Закон о милиции, Закон об оперативно-розыскной деятельности, Закон о пожарной безопасности и некоторые другие. В итоге, как зафиксировали представители контролирующих органов и структур поддержки предпринимателей, принявшие участие в исследовании, принципиальных изменений в работе силовых структур не произошло. Предприниматели практически в каждом интервью упоминали о том, что действия милиции — самая больная тема, поскольку ее представители постоянно нарушают ji правила контроля и, по сути, игнорируют новый закон, считая, что он к ним не имеет отношения. Одна из конкретных норм закона — при проведении проверки обязательно наличие распоряжения на проверку, подписанного уполномоченным лицом органа контроля. По общему мнению всех респондентов, представители милиции специальных распоряжений не оформляют. Милиция, как следует из информации экспертов, нарушает большинство требований Закона № 134: не только отсутствуют предписания и распоряжения о проведении проверок, но также предметы проверок напрямую дублируют те, что предписаны различным органам государственного контроля, контроль осуществляют не уполномоченные на это лица, результаты проверок оформляются протоколами, но не записываются в журнал проверок и т.д. Единственное улучшение для предпринимателей после принятия закона связано с тем, что он распространяется на действия органов противопожарной службы, поскольку 80 42Новосибирск и Новосибирская область, Великий Новгород и Новгородская область, Москва, Курск и Курская область, Томск и Томская область |
77 Ситуация после принятия Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля» В 2002г. Международным институтом гуманитарно-политических исследований в 5 регионах России22 было проведено исследование, касающееся выявления воздействия на реальную практику малых предприятий Федерального закона «О защите прав юридических лиц...». Несмотря на то, что в принятии данного закона были заинтересованы определенные общественные и политические силы, к его введению в действие власти подошли сугубо формально. Так, в адрес контролирующих органов не было направлено никаких разъяснений, не было разработано никакой методики практического использования, несмотря на то, что было изначально ясно — закон вторгается в правовое поле многих законодательных и иных правовых актов. Формально все ранее вышедшие нормативные документы должны были быть приведены в соответствие с новым законом, но этого не произошло. На практике, по мнению экспертов, все пошло стандартным путем, при котором противоречия между положениями различных законов разрешаются всегда в пользу более «сильных», к числу которых относятся Закон о милиции, Закон об оперативно-розыскной деятельности, Закон о пожарной безопасности и некоторые другие. В итоге, как зафиксировали представители контролирующих органов и структур поддержки предпринимателей, принявшие участие в исследовании, принципиальных изменений в работе силовых структур не произошло. В первой статье закона приводятся четкие ограничения сферы его применения. Кроме того, что ФЗ № 134 не применяется к контрольным мероприятиям, при которых не происходит взаимодействия предпринимателей и органов государственного контроля (надзора), а также к тем, что были инициированы самими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, его положения не распространяются на целый ряд отдельных видов контроля. Исключены 16 функций, в том числе налоговый, таможенный контроль, оперативно-розыскные мероприятия, мероприятия дознания, предварительного следствия и т.д. Однако, по отзывам представителей структур поддержки малого бизнеса, от предпринимателей в основном идут жалобы на действия именно тех органов, которым вменено осуществление указанных функций, а именно на налоговиков и милицию. Сами представители милиции, участвовавшие в интервьюировании, отстаивали следующую позицию: «...закон о милиции, так же как и другие законы, никто не отменял. Если принимается новый закон, то должно быть четко расписано, где он действует... Если нам предписаны три закона, на которые мы должны опираться в своих действиях, то мы и должны их выполнять... Надзор существует прокурорский, к органам контроля нас тоже не отнесешь. Вот и получается, что закон не имеет к нам отношения». Предприниматели практически в каждом интервью упоминали о том, что действия милиции — самая больная тема, поскольку ее представители постоянно нарушают правила контроля и, по сути, игнорируют новый закон, считая, что он к ним не имеет отношения. Одна из конкретных норм закона — при проведении проверки обязательно наличие распоряжения на проверку, подписанного уполномоченным лицом органа контроля. По общему мнению всех респондентов, представители милиции не оформляют специальных распоряжений и не предполагают их оформлять. Милиция, как следует из информации экспертов, нарушает большинство требований Закона № 134: не только отсутствуют предписания и распоряжения о проведении проверок, но также предметы проверок напрямую дублируют те, что предписаны различным органам государственного контроля, контроль осуществляют не уполномоченные на это лица, результаты проверок оформляются протоколами, но не записываются в журнал проверок и т.д. Единственное улучшение для предпринимателей после принятия закона связано с тем, что он распространяется на действия органов противопожарной службы, поскольку они выведены из структуры МВД и переподчинены Министерству по чрезвычайным ситуациям. Таким образом, принятый Закон «О защите прав юридических лиц...» репрессивных 22 Новосибирск и Новосибирская область, Великий Новгород и Новгородская область, Москва, Курск и Курская область, Томск и Томская область 127 индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», а также приняты изменения и дополнения в Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»; • принят гораздо позже и вступил в действие только летом 2003г. Закон «О техническом регулировании»51 ; • еще не вынесены на рассмотрение Государственной Думы Закон «О саморегулируемых организациях», а также дополнения и изменения в Закон «О защите прав потребителей». В итоге процесс дебюрократизации/дерегулирования не завершен (особенно в части «чистки» прежнего законодательства, пересекающегося с новыми законами, регулирующими процедуры регистрации, лицензирования и проведения проверок бизнеса). По-видимому, адекватным образом задачи дебюрократизации могут быть реализованы лишь наряду с масштабной административной реформой и реформой государственной службы, по сути — с созданием вместо нынешней системы власти-собственности52 подлинно правового демократического государства. Об этом говорит анализ ситуации, складывающейся после вступления в силу законов «первой волны дебюрократизации»53 . Он красноречиво свидетельствует, что ситуация в целом не улучшилась, а местами даже усложнилась. Причина прежде всего в том, что прежняя правовая (законодательная) база не была своевременно приведена в соответствие с законодательными нормами «пакета Грефа». Таким образом, в ряде аспектов противоречивость в нормах законов, регулирующих взаимодействие консолидированного государства (в том числе органов контроля как составной части государства) и бизнессообщества, даже возросла. В результате ожидания представителей малого и среднего бизнеса от «пакета по дерегулированию» оказались нереализованными, что может дать негативный эффект в виде дальнейшего отчуждения малого предпринимательства от государства. Судя по всему, слабый эффект принесло и принятие Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Во время опроса Международного института гуманитарно-политических исследований54 весной — летом 2002г. около 52% опрошенных предпринимателей отметили, что частота возникновения конфликтных ситуаций с проверяющими после принятия Закона «О защите прав юридических лиц...» практически не изменилась, при этом около 33% респондентов затруднились ответить на этот вопрос. Как показывает этот же опрос, основной способ выхода из конфликтной (спорной) ситуации — компромисс с проверяющими (на это указывают более 50% опрошенных). Наибольшие нарекания вызывают действия правоохранительных органов: практически в каждом интервью речь шла о том, что действия милиции — самая больная тема, поскольку представители милиции, по сути, игнорируют новый закон. Представители УВД занимают жесткую позицию, считая, что имеют право действовать только в соответствии со «своими», «отраслевыми» законами («О милиции», «Об оперативнорозыскных мероприятиях»). То есть практически наиболее острую проблему — масштаб проверок (как считает милиция — оперативно-розыскных и иных мероприятий) — Закон «О защите прав...» не решил, хотя первоначально декларировалось, что он будет распространяться и на действия милиции. Среди причин возникновения конфликтных ситуаций между предпринимателями и проверяющими инспекторами первое место заняла нечеткость правовых норм (47,5% 51 В самой начальной стадии разработки проект закона назывался «О стандартизации и подтверждении соответствия». 52 См.: Нуреев Р., Рунов А. Неизбежна ли деприватизация? 53 Ниже используются материалы 3 проектов, выполненных различными исследовательскими организациями (Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства, ИКЦ «Бизнес-Тезаурус», Международный институт гуманитарно-политических исследований) на средства грантов Московского общественного научного фонда (МОНФ) в 2001-2002 гг. (подробнее см.: http//:www.nisse.ru). 54 В опросе приняло участие 1007 предприятий пяти регионов РФ; более подробно см.: Афанасьева Т.П., Пуденко Т.И. Государственный контроль малого бизнеса и правовое регулирование защиты прав предпринимателей. М.: Международный институт гуманитарнополитических исследований, 2002. |