|
44 * * »r рассмотрении дела о проверке конституционности Устава Тюменской области», из которого можно сделать следующие выводы: Вхождение автономного округа в край (область) предполагает особую государственно-правовую связь между ними; Есть обязанность обоих субъектов федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции РФ и не противоречащих ей государственноправовых реалий; Предполагается определенное распространение, на основе взаимного согласия и договоренностей, юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа; Конституционный суд рекомендовал Федеральному Собранию ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона, предусмотренного ч. 4 ст.66 Конституции РФ. После таких декларативных положений Конституционной Суд фактически уклонился от решения поставленной перед ним проблемы, переложив все это на плечи самих спорящих сторон. Шагом вперед, по степени определенности, можно назвать Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года №12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области. В данном Постановлении Конституционный Суд обрисовал важнейшие черты, характеризующие статус автономного округа: С вхождением в состав края (области) автономный округ сохраняет все элементы статуса территорию, население, систему государственных органов, законодательство и т.д. Однако при этом, являясь равноправным субъектом РФ, автономный округ составляет часть другого субъекта РФ края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области в состав которых он входит. Автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией РФ. |
Одним из самых сложных вопросов государственного устройства Российской Федерации является вопрос, касающийся статуса автономных округов. Проблема статуса автономных округов сложна своей двоякостью: во-первых, автономные округа считаются формой национального самоопределения их титульных этносов, из административной автономии, превратившиеся в субъекты федерации; во-вторых, все автономные округа, кроме Чукотского, входят в состав краев (областей), т.е. складывается парадоксальная ситуация, так называемая «сложносоставность», когда один равноправный субъект федерации находится в составе другого. Такая ситуация, естественно, порождает множество коллизий. Попытки разрешения возникающих спорных моментов принимаются как на региональном, так и на федеральном уровнях, при этом, на наш взгляд, императивом должно являться понимание ««сложносоставности» как конституционной реальности, т.е. объективной данности, нуждающейся в нормативном регулировании»[1]. Предметом нашего интереса в настоящей статье является складывающаяся на федеральном уровне доктрина статуса автономных округов. Современный статус автономных округов – это закономерный результат общего повышения статуса субъектов советской национально-территориальной автономии, впрочем, как и административно-территориальных образований. Это подтверждается всей логикой развития федеративной системы России, начиная с 90-х годов. Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года определяли, что автономный округ находится в составе края или области РСФСР. Закон РСФСР «Об автономных округах РСФСР»[2] от 20 ноября 1980 года в части 3 ст. 1 в императивном порядке конкретно определял какой автономный округ находится в составе той или иной области или края. Уже в 1990 году в ст.9 Декларации о государственном суверенитете РСФСР подтверждалось «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР»[3]. Правящие элиты автономных округов активно включились в процессы повышения статусности и их представители на II Съезде народных депутатов РСФСР выступили с требованием признать статус субъектов РСФСР за всеми автономными округами[4]. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»[5] от 15 декабря 1990 года в ст. 83 устанавливал, что «автономные округа находятся в составе РСФСР и могут входить в край или область», а также, что могут быть приняты «именные» законы о каждом автономном округе. Ст. 84 закрепляла право органов государственной власти и управления автономных округов напрямую вступать в сношения с органами государственной власти и управления РСФСР. Данный закон кардинально изменил ситуацию. Норма о вхождении автономных округов в состав края или области из императивной превратилась в диспозитивную, теперь автономные округа могли находиться в составе РСФСР непосредственно или в составе края или области опосредованно. Вкупе с расширением полномочий органов власти автономных округов, данная диспозитивная норма указывает на существенное повышение статуса автономных округов. Видимо это новое положение автономных округов с учетом индивидуальной специфики и должны были закрепить «именные» законы, однако ни один такой закон принят не был. Вместо этого федеральный законодатель предпринял форсированное ««общее» повышение статуса автономных округов»[6] через принятие множества отраслевых законов. Требования правящих элит автономных округов были учтены при заключении 31 марта 1992 года Федеративного Договора, положения которого радикально обновили Раздел III о национально-государственном устройстве Конституции РСФСР от 1978 года, будучи инкорпорированы законом РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»[7] от 21 апреля 1992 года. В соответствии с внесенными изменениями автономные округа из административно-территориальных единиц превращались в полноценные субъекты РФ. Это их новое качество подтверждалось следующими положениями измененной Конституции: в соответствии со ст. 70 автономные округа имели свою собственную территорию, которая провозглашалась частью единой территории РФ; подтверждалась диспозитивность вхождения автономных округов в состав края или области (ст. ст. 71, 83); также, как и в соответствии с ранее внесенными изменениями, органы власти могли вступать в сношения с федеральными органами власти непосредственно напрямую (ст.84); был очерчен круг совместных полномочий федеральных и окружных органов власти, а также сфера их собственной компетенции (ст. 84-1, 84-2); автономным округам гарантировалось представительство в федеральных органах государственной власти (ч.3 ст.73); также, в соответствии с ч. 2 ст. 83 подтверждалось право автономных округов на «именные» законы. Однако в ч.2 ст. II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти автономной области автономных округов в составе РФ указывалось, что «органы государственной власти автономных округов в составе РФ осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами РФ, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа». Т.е. косвенно признается, что автономные округа остаются в составе краев, областей, хотя отношения между ними строятся уже на договорной основе. По мнению В.В. Иванова «в 1992 году подобная формулировка означала компромисс между новой моделью федеративного устройства России и наследием РСФСР»[8]. Признавая равноправие автономных округов, федеральные власти стремились не допустить полного выхода автономных округов из состава краев и областей, т.к. ими осознавалась реальная возможность требования автономными округами суверенитета, статуса республик, дальнейшего расширения полномочий, т.е. всего того, чего уже добились почти все бывшие автономные области. Выход автономных округов из состава краев и областей может окончательно расстроить и без того неустойчивую федеративную систему России, поэтому попытка замораживания статуса автономных округов на нынешнем уровне это естественная рефлексия федеральных властей. Единственный и последний случай выхода автономного округа из состава области, на примере Чукотского автономного округа, лишь подтверждает то, что вряд ли федеральные власти допустят распад «сложносоставных» субъектов РФ. На естественно возникающий вопрос о сущности «нахождения» автономного округа в составе области (края), а также о соотношении их статусов был дан ответ в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 года по делу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 года «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ»[9]. Основываясь на диспозитивности конституционной нормы о вхождении автономного округа в состав области (края) Конституционный Суд РФ констатировал два положения: 1. Нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав РФ. 2. Нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории РФ. Данное толкование можно считать весьма и весьма неполным, т.к. единственно четким было утверждение о том, что автономные округа имеют свою собственную территорию и статус автономных округов, входящих в состав области (края) и входящих непосредственно в РФ, принципиально между собой не разнится. Конституционный Суд так и не ответил на следующие принципиальные вопросы: Что означает конкретно «вхождение» автономного округа в состав края (области)? Как соотносятся между собой территории этих субъектов РФ? Как соотносятся между собой полномочия органов государственной власти этих субъектов РФ на территории автономных округов? Каков принцип их формирования? Следует отметить, что Основные положения «О выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» , утвержденные Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года №1765[10] предписывали проводить выборы в представительные органы государственной власти «сложносоcтавного» субъекта РФ на всей его территории, включая и территорию соответствующего автономного округа. Однако в некоторых автономных округах такие выборы откровенно саботировались и проведены не были. Конституция РФ 1993 года наделила автономные округа всеми юридическими признаками субъектов РФ. Они имеют свою территорию, органы государственной власти, свою нормативно-правовую систему во главе с Уставом, собственную компетенцию, право на участие в реализации совместных полномочий с РФ, представительство в федеральных органах власти. Статья 65 Конституции РФ при определении субъектного состава РФ дает простой перечень автономных округов без всякого упоминания о вхождении их в ту или иную область (край). В ч.4 ст.66 Конституции РФ упоминается (именно упоминается) об автономных округах, входящих в состав области (края). Все это дает нам право утверждать о сохранении диспозитивности нормы о вхождении автономных округов в область (край), тем более, что как равноправные субъекты РФ автономные округа вправе самостоятельно определять свое положение. Диспозитивность вхождения автономных округов по Конституции РФ 1993 года дает повод для двоякого толкования, о чем заметил В.А. Кряжков: «Первое: после ее принятия автономные округа как равноправные субъекты РФ в юридическом смысле оказались вне краев, областей и были поставлены перед необходимостью выразить свою позицию: либо они входят в область, край, либо соглашаются с новым конституционным статусом. Второе толкование (его можно отнести к общераспространенному): пока автономный округ не заявляет иного, он, как и ранее, считается входящим в состав края, области»[11]. На сегодняшний день есть основания утверждать, что практика пошла по второму пути. В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ статус автономных округов определяется самой Конституцией и Уставом автономного округа. В ч. 3 указанной статьи подтверждается ранее имевшееся права автономных округов на «именные» законы, которые, скорее всего, должны выполнять определенные гарантийные функции, а также регулировать какие-то специфические присущие конкретному автономному округу особенности. Часть 4 ст. 66 Конституции РФ предполагает два способа регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами: первый – через специальный федеральный закон, второй – через заключение договоров между органами власти указанных субъектов РФ. Следует заметить, что два указанных способа ни коим образом не противоречат друг другу, а скорее взаимодополняют. Конституция РФ 1993 года оставила нерешенными многие проблемы, возникающие из самого факта «сложносоставности» субъектов РФ, хотя «такой субъектный симбиоз не может не порождать условия для многих юридических неопределенностей и коллизий»[12]. В любом случае, такой перманентный конфликтогенный фактор, как субъектный симбиоз рано или поздно должен был заставить федеральный центр как-то выразить свое отношение к нему, хотя бы предпринять попытку разрешения этой проблемы. И тут в силу своего положения на первое место вышел Конституционный Суд РФ, в двух своих актах фактически сформулировавший давно назревшую федеральную доктрину статуса автономных округов. Первым актом является Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 1996 года №73 – О об отложении рассмотрении дела о проверке конституционности Устава Тюменской области[13], из которого можно сделать следующие выводы: Вхождение автономного округа в край (область) предполагает особую государственно-правовую связь между ними; Есть обязанность обоих субъектов федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции РФ и не противоречащих ей государственно-правовых реалий; Предполагается определенное распространение, на основе взаимного согласия и договоренностей, юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа; Конституционный суд рекомендовал Федеральному Собранию ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона, предусмотренного ч. 4 ст.66 Конституции РФ. После таких декларативных положений Конституционной Суд фактически уклонился от решения поставленной перед ним проблемы, переложив все это на плечи самих спорящих сторон. Но ведь именно за разрешением спора и обращались стороны в Конституционный Суд! В действиях федерального центра по отношению к «сложносоставным» субъектам РФ четко просматривается давняя советская традиция взаимоотношений центра и провинции, здесь вполне допустим вывод « о преемственности с ленинскими взглядами политики современных властей по утверждению концепции ложного федерализма как формы национально-государственного устройства России»[14]. Федеральному центру гораздо удобнее, легче общаться и проводить свою политику в отношении каждого субъекта федерации по отдельности, чем с единым, мощным интеллектуально и экономически, «сложносоставным» субъектом РФ. Поэтому вывод Н.М. Добрынина сделанный им на примере Тюменской области о том, что «поддержание конфликта в регионе в «тлеющем» состоянии в какой-то степени устраивает его [федеральный центр – Д.Б.]»[15], можно распространить и на другие «сложносоставные» субъекты РФ. Также, при сохраняющемся неопределенном положении автономных округов, федеральному центру легко ими манипулировать, используя их как инструмент воздействия на другой субъект федерации. Шагом вперед, по степени определенности, можно назвать Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года №12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области[16]. В данном Постановлении Конституционный Суд обрисовал важнейшие черты, характеризующие статус автономного округа: 1. С вхождением в состав края (области) автономный округ сохраняет все элементы статуса – территорию, население, систему государственных органов, законодательство и т.д. Однако при этом, являясь равноправным субъектом РФ, автономный округ составляет часть другого субъекта РФ – края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области в состав которых он входит. 2.Автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией РФ. 3.Для изменения статуса автономного округа в соответствии с ч. 5 ст.66 Конституции РФ, не требуется согласия или предварительного разрешения края (области). 4.Полномочия органов власти края (области) могут распространяться на территорию автономного округа в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договором между их органами государственной власти. Можно заметить, что эти черты, характеризующие статус автономного округа, содержатся в резолютивной части Постановления. При системном анализе всего акта «не все положения данного Постановления представляются достаточно ясными и обоснованными»[17]: 1.В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционирует федеральная власть, власть субъектов РФ, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обуславливает разграничение их полномочий. Следуя этой логике, на территории автономных округов действует федеральная власть, власть автономного округа, власть местного самоуправления нескольких уровней, т.е. власти различного уровня и характера. В случае распространения власти края (области) на территорию автономного округа, следует вывод о функционировании на одной и той же территории двух властей одного уровня и характера. Как должен быть разрешен этот юридический казус? 2. Вхождение автономного округа в край (область) означает также признание населения округа составной частью населения края (области). Отсюда вытекает еще одна особенность «сложносоставных « субъектов: население автономного округа участвует в формировании органов государственной власти двух субъектов РФ: собственно автономного округа и всего края (области). Как это соотносится с принципом равноправия, в части избирательных прав? О каких «избирательных» договорах, неизвестных российскому избирательному праву, идет речь в данном Постановлении Конституционного Суда? 3. Для изменения статуса автономного округа не требуется согласие или предварительное разрешение края (области). Однако здесь же, в Постановлении, говориться о том, что «вхождение « как состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края (области). Соответственно, «вхождение» можно считать факультативным элементом статуса обоих субъектов РФ. Следует вывод о том, что изменение статуса автономного округа автоматически влечет за собой изменение статуса края (области), которое может произойти без его согласия, с нарушением части 5 ст. 66 Конституции РФ. Отсюда, возможная динамика статуса автономного округа может быть заблокирована краем (областью). 4. В сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ полномочия органов государственной власти края (области) на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края (области) на автономный округ. Почему в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ преимущества получает край (область)? Чем они обусловлены? Автономный округ как равноправный субъект РФ вправе сам, напрямую, решать свои вопросы с федеральным центром, наличие договора означало бы согласие автономного округа на перераспределение полномочий. Распространение власти края (области) при отсутствии договора означает одностороннее перераспределение полномочий, причем пределы этого перераспределения никак четко не обозначены, что вообще ставит под сомнение положения Конституции РФ о равноправии и самостоятельности автономных округов как субъектов РФ. Налицо ситуация, когда стараниями федерального центра автономные округа низводятся фактически до уровня субъекта второго сорта. Подтверждает это и практика заключения трехсторонних договоров между автономным округом, краем (областью) и Российской Федерацией, в ходе которой, все полномочия в основном закрепляются за более «сильным» субъектом федерации. Фактически, в большинстве «сложносоставных» субъектов РФ складываются отношения по типу «мини-федерации», где роль центра играет край (область), а автономный округ является субъектом. В принципе, складывающаяся обстановка отражает фактическое положение, ведь большинство автономных округов ( за исключением Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского) это субъекты с депрессивной экономикой и соответствующим властным потенциалом. В случае с автономными округами их фактическое положение не совпадает с их юридическим статусом, т.е. наличествует «квазисубъект» федерации, существование которого в нынешнем положении выгодно центру. Теоретически преодолеть эту проблему можно двумя путями: 1. Лишить автономные округа статуса субъектов федерации и восстановить их административное подчинение краю (области). 2. Вывести автономные округа из состава края (области). Первый путь фактически невозможен, ввиду того, что вряд ли автономные округа согласятся на потерю столь высокого, хотя больше номинального, статуса, а без их согласия по действующей Конституции сделать это нельзя. Возможно, для этого понадобиться внесение определенных изменений в Конституцию, что на данном этапе крайне затруднительно. Второй же путь чреват окончательным разбалансированием и без того хрупкой федеративной системы. Таким образом, быстро и кардинально решить проблему статуса автономных округов, ввиду массы юридических и политических проблем, не представляется возможным. Гораздо целесообразнее попытаться мягко перевести межсубъектные отношения из субординационных в более равноправные, по типу «конфедеративных», естественно с учетом реалий. Не стоит забывать и о том, что по убеждению многих автономные округа сохраняют функцию разрешения национальных проблем их титульных этносов, являясь формой национальной государственности, что в такой полиэтничной стране как Россия является более чем важным. Возможно, что при благоприятном стечении обстоятельств, в будущем, такой субъектный симбиоз как «сложносоставность» не будет восприниматься как юридический казус. Напрашивающийся вывод логичен, хотя на первый взгляд парадоксален: федеральный центр прав в своих усилиях по сохранению «сложносоставных» субъектов РФ и «замораживанию» статуса автономных округов. Субъекты федерации на местах уже накопили достаточный опыт по взаимоприемлемому решению возникающих между ними проблем, и остается надеяться, что им хватит благоразумия в дальнейшем. |