|
единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Соответственно, чтобы государственная власть области (края) могла распространяться на территорию входящего в нее автономного округа, необходимо чтобы население автономного округа принимало участие в ее формировании, путем реализации своих избирательных прав47. При этом необходимо отметить, что участием населения округа в формировании органов власти области (края), отношения между двумя субъектами, в связи с общностью их населения, не ограничиваются. Единство населения предполагает и то, что оно, в определенных случаях, обязано подчиняться не только власти федеральных органов и органов власти автономного округа, но и власти области (края), составной частью которой является округ. Однако, как и в случае с единством территории, отношения по подчинению населения округа власти области (края), являются самостоятельной сферой отношений между округом и областью (краем), результатом участия населения округа в формировании органов власти области (края). Необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации умалчивает о необходимости участия населения автономного округа в формировании органов власти области (края), в состав которой он входит. Реализация же активного избирательного права, в соответствии с федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», связывается с преимущественным или постоянным проживанием на определенной территории. Однако, как Конституция Российской Федерации, так и этот закон не содержит норм, прямо устанавливающих право населения округа участвовать в областных (краевых) выборах, хотя связь активного избирательного права с единой (входящей) территорией может рассматриваться как обязанность автономных округов не <7 См.: В.В. Иванов. Договор в избирательном праве сложносоставных субъектов Российской Федерации ИЖурнал российского права. 1999. № 4. С. 49. |
В конституционном праве России есть такие понятия, как «территория Российской Федерации», «территория субъекта Федерации», «территории, в которых осуществляется местное самоуправление». Понятию «территория» как признаку государства сопутствует другой признак – суверенитет. Одной из отправных статей Конституции Российской Федерации, содержащей два фундаментальных понятия – «суверенитет» и «территория» является ст. 4 (гл. 1 «Основы конституционного строя»). Инна Худякова* Территория сложносоставных субъектов Российской Федерации как конфликт интересов региональной политики В конституционном праве России есть такие понятия, как «территория Российской Федерации», «территория субъекта Федерации», «территории, в которых осуществляется местное самоуправление». Понятию «территория» как признаку государства сопутствует другой признак – суверенитет. Одной из отправных статей Конституции Российской Федерации, содержащей два фундаментальных понятия – «суверенитет» и «территория» является ст. 4 (гл. 1 «Основы конституционного строя»). Значение этой статьи состоит в провозглашении суверенитета. Последний предполагает верховенство и единство власти Федерации и обязательность актов ее органов для всех граждан и вообще всех физических лиц на территории Российской Федерации (с изъятиями для лиц, обладающих дипломатическим иммунитетом), а также верховенство федеральной власти по отношению к власти субъектов Федерации, будь то республика, край, область, автономия или город федерального значения. Присущее суверенитету свойство единства государства и независимости его власти от любой другой власти как внутри страны, так и вне ее – в условиях федеративного правового государства, каковым провозглашена Россия (ч. 1 ст. 1 Конституции), – понимается с известными ограничениями. Эти ограничения вызваны связанностью федеративных органов власти положениями гл. 3 «Федеративное устройство» и Федеративного договора (трех его составляющих), оговаривающими полномочия субъектов Российской Федерации. Притом положения Федеративного договора действуют, поскольку не противоречат п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации[1]. Отсюда следует, что суверенные права Российской Федерации распространяются на всю территорию России. Правовой формой реализации суверенитета Российской Федерации является закрепление верховенства ее Конституции и федеральных законов на всей территории России (ч. 2. ст. 4). Оно предполагает юридически строгое разграничение предметов ведения и полномочий Федерации, с одной стороны, и ее субъектов – с другой, и жесткую систему согласования между ними с целью устранения коллизионности законодательства. Кроме того, воплощением суверенитета Российской Федерации является и обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории вовне, что вытекает из Устава Организации Объединенных Наций (ст.ст. 1, 2), а также из многочисленных международных договоров. Конституция Российской Федерации гарантирует единство, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 67, п. «б» ст. 71). Все вопросы, связанные с территорией России могут решаться только самой Россией, только с ее согласия (п. «б» ст. 71 Конституции Российской Федерации). Исходя из взаимообусловленности территории и суверенитета, неоднозначную реакцию политиков и юристов вызывает в настоящее время содержание ст. 66 Конституции России о том, что автономные округа входят в состав областей и краев. Территориальное вхождение одного субъекта Российской Федерации в другой предполагает особенности их взаимоотношений. Обратимся к выводам Конституционного Суда Российской Федерации[2]. Пункт 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П “По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области” определяет: “Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов…”. Соответственно, необходимо говорить о правообязанностях автономного округа включать свою территорию и население в состав территории и населения области (края) и о подчинении органов власти округа органам власти области (края). Вряд ли есть необходимость говорить о правообязанностях области (края). При этом необходимо отметить, что выводы Конституционного Суда и не могли быть иными: без связи территории, населения и государственной власти округа, как системообразующих элементов всякого государственно-территориального образования, с аналогичными элементами области (края), вхождение (в смысле “стать членом чего-либо”) не могло состояться. Соответственно, вхождение автономного округа в состав края, области не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п.[3] В частности, Конституционный Суд указывает на то, что включение территории автономного округа в территорию области (края) не означает, что она поглощается областью (краем). Более того, развивая этот тезис он уточняет, что “в правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера”[4]. Исходя из этого, территориальное единство округа и области (края), в понимании Конституционного Суда, означает только то, что на одной и той же территории (территории автономного округа) осуществляется не только государственная власть Российской Федерации (как целого) и автономного округа (как равноправного субъекта Федерации), но и государственной власти области (края), в состав которой округ входит. То есть, Конституционный Суд признает, что в этом исключительном случае происходит соединение территориально-правового пространства округа и области (края)[5]. Если территориальное единство, в смысле единства правового пространства округа и области (края), нетрудно себе представить как особенность конституционных статусов субъектов Российской Федерации, то единство их территорий, как природных явлений, чтобы территория автономного округа оставалась элементом его статуса, – гораздо труднее. Представляется, что для правильного понимания и практического использования этого аспекта территориального единства области (края) и округа, следует обратиться к норме ст. 42 Федерального закона “О недрах”[6], в которой указывается, что при добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за добычу полезных ископаемых поступают в бюджет края или области в сумме, равной двум третям (для районов Крайнего Севера и приравненных к ним) или половине (для прочих районов) от суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет. Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 66) определяет, что отношения, вытекающие из территориального единства сложных субъектов Федерации, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Однако, несмотря на прямое обращение Конституционного Суда Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации ускорить разработку и принятия такого закона[7], он до сих пор не принят. Другим правовым источником, определяющим правовые основы территориального единства таких сложных субъектов, исходя из ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации является договор. В качестве примера можно обратиться к Договору, заключенному между органами государственной власти Архангельской области и органами государственной власти Ненецкого автономного округа “О взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа” от 25 марта 1994 г.[8] С сожалением необходимо констатировать, что отношения, вытекающие из территориального единства Архангельской области и Ненецкого автономного округа, данный Договор практически не регулирует[9]. Его содержание по рассматриваемому вопросу сводится, в основном, к установлению территориального единства сторон данного Договора. Однако и это единство понимается узко: только как природное, географическое. Что касается его территориально-правового аспекта, то Договор “О взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа” даже вносит определенные противоречия в понимание его правового содержания. В частности, хотя в п. 1.1 ч. 1 ст. 1 данного Договора утверждается, что “в соответствии с территориальным делением Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области” при этом, подчеркивается, что оба субъекта имеют исключительные территории. Это формализуется путем многократного использования словосочетаний “своих территорий” (п. 1.2), “их территориях” (п. 2.3), “своих территориях” (п. 3.2) и т. п. Что касается положения, определяющего не географические, а политико-правовые границы территории Архангельской области, то в этом Договоре оно четко не зафиксировано. Неясным остается вопрос о том, какие правовые последствия влечет это единство. Взятые на себя сторонами обязательства координировать, в ряде случаев, свою деятельность, так же не могут быть отнесены к последствиям территориального единства. На это же указывает и тот факт, что решения по таким вопросам, должны исполняться на территории обоих субъектов только при наличии на то их согласия, оформляемого совместными постановлениями органов государственной власти или договорами и соглашениями между ними (п. 2.3 ст. 2); тем не менее, в этом договоре содержится норма, представляющая интерес как регулирующая отношения, вытекающие из территориального единства Ненецкого автономного округа и Архангельской области. В частности, речь идет о п. 1.1 ч. 2 ст. 1 Договора: “Архангельская область и Ненецкий автономный округ имеют свои исторически сложившиеся территории, которые не могут быть изменены без их взаимного согласия”. Собственно Уставы Архангельской области[10] и Ненецкого автономного округа[11] отношения между этими двумя субъектами напрямую не регулируют. Основным предметом своего регулирования они, как и Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, избрали установление включения территории округа в область. Статья 4 Устава Архангельской области так определяет территорию области: “Территория… составляет 589,9 тыс. кв. км, в том числе 176,8 тыс. кв. км Ненецкий автономный округ”, Преамбула Устава Ненецкого автономного округа формулирует свое территориальное включение в область иначе: “В ныне существующих границах округ граничит с Ямало-Ненецким автономным округом, Республикой Коми и Мезенским районом Архангельской области, …”. Таким образом, обобщая вышеизложенное, необходимо заметить, что и Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г., и Договор между Архангельской областью и Ненецким автономным округом, по своему содержанию направлены только на установление и закрепление принципа территориального единства округа и области. И, вместе с тем, ни один из этих источников четко не определяет юридических последствий, непосредственно вытекающих из такого единства. В свете этого, хотелось бы коснуться одного из таких последствий: о правовом обеспечении отношений по изменению территории и границ между Архангельской областью и Ненецким автономным округом. Основой взаимоотношений двух любых субъектов Российской Федерации по поводу изменения их территории является ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации, закрепляющая такую возможность путем изменения линии общей границы. Однако, судя по Уставам Архангельской области и Ненецкого автономного округа, общей границы между ними не существует. Устав Архангельской области закрепляет перечень субъектов, с которыми граничит область, однако Ненецкий автономный округ среди них не фигурирует. Устав Ненецкого автономного округа, перечисляя субъекты Российской Федерации, с которыми он имеет общую границу, указывает среди них не Архангельскую область, а только один из ее районов (Мезенский), который субъектом Российской Федерации не является. Договор “О взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа” от 1994 г. также не предусматривает общей границы между ними, вводя лишь норму о потенциальной возможности изменения “своих исторически сложившихся территорий” (ст. 1). Договор “Об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом” 1996 г. указывает только, что Архангельская область и Ненецкий автономный округ “имеют исторически сложившиеся территории, границы между которыми не могут быть изменены без их взаимного согласия” (ст. 1)[12]. Таким образом, в региональном законодательстве Архангельской области и Ненецкого автономного округа наблюдается отсутствие единой концептуальной основы. На федеральном уровне, Конституционный Суд, закрепив своим Постановлением от 14 июля 1997 г. принцип единства территорий, этим и ограничился. В результате возникает два вопроса: а) есть ли граница в смысле ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации между Архангельской областью и Ненецким автономным округом; б) поскольку “внешняя” граница Ненецкого автономного округа совпадает с границей Архангельской области, кто и как имеет право ее менять. Обратимся сначала к решению первого вопроса. Если признать, что нормы договора имеют приоритет перед законодательством субъектов, объединенных территориальным вхождением одного в другой, то необходимо признать, что между Архангельской областью и Ненецким автономным округом есть граница в смысле ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации. Однако Договор “Об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом” был заключен в 1996 г., до появления Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. Следовательно, неясно как теперь понимать его нормы о наличии между сторонами договора территориальной границы, в свете того, что округ и область обладают единой территорией, и при этом округ не утрачивает ее как элемент своего статуса? С одной стороны, это должно означать, что между областью и входящим в нее автономным округом нет общей границы в смысле ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации, поскольку с точки зрения логики у включаемой единицы не может быть общей границы с включающей. Однако, с другой стороны, единство территории округа и области образуется, в основном, небольшой частью полномочий, которые органы власти вправе распространять на территорию округа. Следовательно, основная часть юрисдикции области может распространяться только на свою собственную территорию, граничащую с территорией Ненецкого автономного округа. В таком случае, необходимо говорить о наличии между Архангельской областью и Ненецким автономным округом границы в смысле ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации. Представляется, что второй подход более соответствует Конституции Российской Федерации: область и автономный округ, входящий в область, несмотря на единство территорий, имеет общую границу. Кроме того, непризнание общей границы между двумя этими субъектами, повлекло бы за собой невозможность реализации ими права, предусмотренного ч. 3. ст. 67 Конституции Российской Федерации, а также, например, права на объединение в один субъект Российской Федерации, поскольку данное право, предоставляемое законом “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации” относится только к субъектам, имеющим общую границу[13]. Иными словами, для того, чтобы области и округу объединиться в один субъект, округу пришлось бы сначала выйти из состава области, а это, по меньшей мере, нелогично. Таким образом, необходимо признать, что несмотря на то, что общая граница между Архангельской областью и Ненецким автономным округом имеет некоторые особенности, она все же существует. Представляется, что аналогичным образом необходимо рассматривать вопрос об изменении общих границ Ненецкого автономного округа с Ямало-Ненецким автономным округом и с Республикой Коми. Несмотря на то, что Ненецкий автономный округ входит в Архангельскую область, и его внешние границы совпадают с частью внешних границ Архангельской области, изменить их вправе только сам автономный округ. Однако, при реализации своего права округа на изменение имеющейся у него общей границы с другим субъектом (в который он территориально не включен) объективно возникает еще одна проблема, а именно: изменение внешних границ Ненецкого автономного округа автоматически повлечет за собой соответствующее изменение (сужение или расширение) территории Архангельской области. То есть этими действиями будут затронуты и интересы области, в которую округ входит. Обязанность органов государственной власти обоих субъектов Российской Федерации “обеспечить сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области”[14], сформулированная Конституционным Судом Российской Федерации, не распространяется на случаи изменения границы округа с иными субъектами Российской Федерации. Запретить, например, Ненецкому автономному округу изменять свою общую границу с субъектами Российской Федерации никто не вправе. Однако факт их совместного существования порождает обязанность строить свои отношения с учетом интересов друг друга, что предполагает формирование определенного механизма учета мнения населения и органов государственной власти Архангельской области при изменении своих границ Ненецким автономным округом. Представляется, что нормативной формой существования этого механизма с учетом требований ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации и положений Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. должен быть договор между такими субъектами. Впрочем, с учетом проводимой высшими органами государственной власти России политики непосредственной законодательной регламентации отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, не исключено, что данный механизм будет предусмотрен федеральным законом. Еще одним блоком отношений, вытекающих из вхождения автономного округа в состав области, края, являются отношения, обусловленные единством населения автономного округа области или края. Закономерно такими отношениями являются отношения по участию населения автономного округа, входящего в область (край), в формировании государственных органов власти области (края). Одной из основ конституционного строя России является норма о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Соответственно, чтобы государственная власть области (края) могла распространяться на территорию входящего в нее автономного округа, необходимо чтобы население автономного округа принимало участие в ее формировании, путем реализации своих избирательных прав[15]. При этом необходимо отметить, что участием населения округа в формировании органов власти области (края), отношения между двумя субъектами, в связи с общностью их населения, не ограничиваются. Единство населения предполагает и то, что оно, в определенных случаях, обязано подчиняться не только власти федеральных органов и органов власти автономного округа, но и власти области (края), составной частью которой является округ. Однако, как и в случае с единством территории, отношения по подчинению населения округа власти области (края), являются самостоятельной сферой отношений между округом и областью (краем), результатом участия населения округа в формировании органов власти области (края). Необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации умалчивает о необходимости участия населения автономного округа в формировании органов власти области (края), в состав которой он входит. Реализация же активного избирательного права в соответствии с федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”[16] связывается с преимущественным или постоянным проживанием на определенной территории. Однако, как Конституция Российской Федерации, так и этот закон не содержит норм, прямо устанавливающих право населения округа участвовать в областных (краевых) выборах, хотя связь активного избирательного права с единой (входящей) территорией может рассматриваться как обязанность автономных округов не создавать препятствий своему населению в реализации им права на участие в областных (краевых) выборах. Конституционный Суд Российской Федерации своим решением признал население округа составной частью населения области (края), предоставив возможность населению округа наряду с остальным населением области (края) участвовать в проводимых областью (краем) выборов органов государственной власти. В целях обеспечения реализации права населения округа участвовать в формировании органов власти области (края), Конституционный Суд Российской Федерации возложил на органы государственной власти автономного округа обязанность “принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан”[17], а также указал, что воспрепятствование, в какой-либо форме, участию населения округа в таких выборах есть нарушение избирательных прав граждан и принципа народовластия. Обязанность принятия всех мер для реализации права населения округа на участие в областных (краевых) выборах, очевидно, предполагает оказание максимального содействия органам власти области (края), при организации и проведении ими выборов на территории автономного округа. Следует обратить внимание еще на одну сферу взаимоотношений области (края) и входящего в ее состав автономного округа, связанную с подчинением автономного округа области (краю). Такое подчинение должно оставаться в рамках провозглашенного Конституцией России принципа равноправия субъектов Российской Федерации, что подразумевает не только конкретность перечня случаев и пределов распространения полномочий области (края) на округ, но и “закрытость” этого списка. Так, автономный округ является одновременно, наряду с другими административно-территориальными единицами, составной частью области (края) и при этом субъектом Российской Федерации. Действительно, ст.ст. 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации определяют общие для всех субъектов Российской Федерации полномочия в отношениях с Российской Федерацией в целом, предметы ведения. Согласно этим статьям субъекты Российской Федерации имеют право осуществлять свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. При этом, только вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, сами субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако, как уже было отмечено, вхождение округа в область, не означает, что округ перестает быть субъектом Российской Федерации, а значит, – на своей территории он вправе осуществлять такие же государственно-властные полномочия, что и область (край), в состав которой он входит. В результате складывается впечатление, что на территории автономного округа возникают две равностатусные в отношениях с федеральной властью, параллельные и дублирующие друг друга государственные власти[18], что, конечно, недопустимо. Представляется, что в свете решения Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. автономный округ может передать осуществление любой части своих полномочий области (краю) и область (край) будет их реализовывать на его территории, а область (край), в свою очередь, может передать автономному округу только те полномочия, которые она обязана осуществлять на его территории, на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона области, края или автономного округа. Примеры такой формы передачи полномочий областью автономному округу уже опробованы, в частности, в Тюменской области[19]. Таким образом, относительно территориального единства Конституция Российской Федерации определяет либо общее государственно-территориальное единство России (ст.ст. 4, 5, 65), либо общие принципы процессуального порядка изменения территории, связанные с отношениями равностатусных субъектов Российской Федерации (ст. 67). Норм, устанавливающих принципы территориального единства и территориального разграничения сложноустроенных субъектов Российской Федерации и упорядочивающих регулирование возникающих на их основе особых, нетипических, исключительных отношений Основной закон нашей страны не содержит[20]. Данные отношения не получили надлежащего закрепления ни в федеральном, ни в региональном законодательстве. Представляется, что необходимо развивать правовые основы таких взаимоотношений как на региональном, так и на федеральном уровнях. Неясным остается вопрос изменения сложнопостроенными субъектами своих территорий и границ в связи с введением в действие Федерального конституционного закона “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации” от 30 ноября 2001 г.[21] Достаточно просто будет в этом случае решаться вопрос образования нового субъекта в составе Российской Федерации при объединении двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации (за исключением ситуации, когда автономный округ, входящий в состав края или области, решит объединиться, например, с соседней республикой или областью, краем, в состав которых данный округ не входит). Соответственно такое образование может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежали объединению. При этом обязательно должны быть решены следующие моменты: во-первых, согласие всех заинтересованных субъектов Федерации в этом объединении (поскольку ст. 5 названного Закона образование нового субъекта рассматривает в качестве объединения субъектов, не называя какой-либо иной формы образования в составе Федерации), получаемое на референдумах, проводимых данными субъектами Федерации. Только они и выступают инициаторами образования нового субъекта. Во-вторых, предложение по объединению должно быть обоснованным и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта. Одновременно с этим должны быть решены: вопросы о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации; вопросы о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Федерации, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации; вопросы о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных в этом объединении субъектов на территории нового субъекта. Здесь же решается вопрос и о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием нового субъекта либо вносятся предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается Федеральный конституционный закон, на основании которого затем при переиздании текста Основного закона нашего государства вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации. Следует отметить, что Федеральный конституционный закон “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации” не содержит положений о том как будет происходить образование нового субъекта в составе Российской Федерации при объединении автономного округа, входящего в состав края или области, например, с соседней республикой или областью, краем, в состав которых данный округ не входит. Каким образом должна будет реагировать область или край, в состав которого входит округ на такое объединение (ведь такими действиями могут быть затронуты их интересы)? Как будут решаться территориальные вопросы округа и области (края), в состав которого он входит, при образовании нового субъекта Федерации? Можно лишь предположить, что при этом необходимо будет мнение населения области (края), в состав которой входит округ, так как территория округа является составной частью территории области (края), а население округа является частью населения данной области (края). При этом неопределенным является и определение границ области (края) и нового субъекта, поскольку объединение автономного округа и какой-либо республики, например, повлечет пересечение территорий; иными словами, может произойти включение части территории нового субъекта в территорию данной области (края), то есть наличие единой территории. Возможно, произойдет увеличение или уменьшение размеров территории области (края). Сразу будет вставать вопрос и о том, какие органы государственной власти будут действовать на такой территории? Будет ли распространяться юрисдикция области (края) на территории нового субъекта (части пересекающейся территории)? Какие нормативно-правовые акты будут на ней действовать? Будет ли представлено население нового субъекта (части пересекающейся территории) в органах государственной власти области (края)? Либо выход будет таким из этой ситуации: вначале автономный округ выходит из состава области (края), а затем уже возможно объединение с другим субъектом (например, республикой). Представляется необходимым в этой части уже сегодня вносить необходимые коррективы в Федеральный конституционный закон “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации”. Современная политика федерального Центра направлена на обеспечение единства страны. Но при этом, нельзя забывать, что составной частью реализации принципа федерализма является учет региональной, этнической и местной самобытности. Право наций на самоопределение следует истолковывать, прежде всего, как право на расширение возможностей своего самоутверждения путем интеграции, а не как право на изоляцию и самодостаточность. В официальных кругах власти все чаще стала высказываться идея укрупнения субъектов Федерации путем их объединения, укрупнения их территорий. Главными причинами такого укрупнения регионов одни называют социально-экономическую целесообразность, поскольку существуют экономические диспропорции в развитии регионов, другие – невозможность нормально управлять страной при таком количестве субъектов[22]. В связи с принятием Федерального конституционного закона “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации” такая возможность появилась. Но говорить следует не о присоединении какого бы то ни было субъекта Федерации, а об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Инициатива такого образования должна исходить от всех заинтересованных территорий. Инициатива какого-то одного субъекта Российской Федерации не повлечет никаких юридических последствий. При этом сразу возникнут вопросы: законодательство какого субъекта будет действовать на объединенной территории? Как будут действовать органы государственной власти? Какова будет воля жителей каждого из объединяющихся субъектов при проведении на этих территориях референдумов по вопросу их объединения? Подводя итог, хотелось бы обратить внимание на следующие моменты: – Наличие конкретной территории (например, территория государства, территория муниципального образования, территория двора и т. п.) и наличие конкретного носителя власти, находящегося на ней (народ непосредственно и через государственные органы, население муниципального образования непосредственно и через органы местного самоуправления и т. д.) позволяет понятие территория соотнести с конкретным носителем власти. – Территория и суверенитет являются неотъемлемыми признаками государства. Обе эти категории появились тогда, когда возникло и само государство. Суверенитет государства предполагает его целостность, неприкосновенность территории. – Определяя в Конституции Российской Федерации состав территории России, необходимо более четко установить, что понимается под “территорией субъекта Российской Федерации”, либо привести данное понятие “территория Российской Федерации” в соответствие с понятием “государственная территория”, используемое в международном праве. Соответственно, включить в ч. 3 ст. 67 понятие “территория субъекта Российской Федерации” следующего содержания: “Территорией субъекта Российской Федерации является исторически сложившаяся или установленная в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, закрепленная в своих границах федеральным конституционным законом, сухопутная территория и водные акватории в пределах сухопутной территории”. Часть 3 ст. 67 определить частью 4. Иной вариант: ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации изложить следующим образом: “Территория Российской Федерации включает в себя сухопутную территорию, ее недра, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними”. Внести в ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации, в качестве составной части территории Российского государства “ее недра”. – Необходимо принять федеральный конституционный закон о статусе субъекта Российской Федерации, где были бы отражены все концептуальные положения относительно не только территории субъекта Федерации и полномочий этих субъектов на конкретной территории, но и полномочия самой Федерации на территории данного субъекта, а также ответственность субъектов за нарушение норм федерального законодательства и норм Конституции Российской Федерации. – Законодатель должен четко выработать модель построения взаимоотношений, вытекающих из территориального единства сложных субъектов Российской Федерации, которая должна найти свое закрепление в новом федеральном законе. |