|
85 * ■ * ЗГ Много лет длился спор между органами исполнительной и представительной (законодательной) власти автономных округов и соответствующими органами краев и областей об их взаимоотношениях и соподчиненности. Как уже отмечалось, ч, 4 ст. 66 Конституции РФ 1993 г. определяет, что «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края, области». Первым подобным соглашением стал Договор о взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа, заключенный в 1994 г. сроком на два года. Документ закреплял в ст. 1 (п.1.1) вхождение Ненецкого автономного округа в состав Архангельской области, но фиксировал наличие у области и округа исторически сложившихся территорий. В июне 1996 г. по истечении срока действия соглашения 1994 г. был заключен Договор об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом. Т.е. речь шла не о соглашении органов власти, а о взаимоотношениях субъектов РФ. В договоре закрепляется равноправие сторон при утверждении факта вхождения Ненецкого округа в состав Архангельской области. Значительный интерес представляет вариант урегулирования взаимоотношений, реализованный 1 ноября 1997 г. в г. Красноярске, где был подписан договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и органами государственной власти трех субъектов Российской Федерации: Красноярского края и входящих в его состав автономных округов Таймырского и Эвенкийского, с другой. Руководители краев и областей, имеющих в своем составе автономные округа, стремясь объединить свои возможности на региональном и федеральном уровнях, 17 июля 1998 г. подписали Учредительный договор о создании Межрегиональной ассоциации сложнопостроенных субъектов Российской Федерации. Целями |
федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края, области". Приведенная конституционная формулировка не только не урегулировала систему взаимоотношений в сложносоставных субъектах Российской Федерации, а напротив, закрепила множественность вариантов подобного урегулирования, чем в значительной степени предопределила возникновение труднеразрешаемых коллизий между органами власти края, области и автономных образований. Среди таковых коллизий принятие решения представительными органами Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого (оба входят в состав Тюменской области) и Ненецкого (в Архангельской области) автономных округов о непроведении на территориях данных округов выборов в областные органы законодательной власти. То, что противоречия возникли в наиболее богатых природными ресурсами автономных округах, закономерность. Еще в 1990 г. Ямало-Ненецкий окружной совет народных депутатов объявил об образовании Ямало-Ненецкой Республики в составе РСФСР и принял декларацию об ее суверенитете, а Совет народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа заявлял о необходимости признания автономного округа равноправным субъектом Российской Федерации. В этих автономных округах были созданы собственные структуры федеральных органов власти (прокуратура, таможня, налоговые органы), приняты самостоятельные бюджеты. Автономные округа в своей оценке сложившейся ситуации исходят из понимания вхождения автономного округа в состав края, области как формы взаимодействия двух субъектов Российской Федерации, объединенных общими региональными интересами, что, однако, не изменяет конституционно-правовой статус автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, характеризующегося собственной территорией и населением. Автономные округа также выдвинули тезис, что отношения автономного округа с краем, областью могут регулироваться только на основе договорных процедур, причем федеральный закон может регулировать только отношения автономного округа с краем, областью, касающиеся участия обоих субъектов федерации в реализации полномочий Российской Федерации. Области и края, в которые входят автономные образования, исходят из того, что вхождение автономного округа в состав края, области означает включение территории и населения автономного округа в состав территории и населения края, области, следовательно, вхождение автономного округа в состав края, области предполагает распространение на него юрисдикции органов государственной власти края, области. 1. Факт вхождения автономного округа в состав края, области не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство. 2. Автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации. 3. Органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа, тем самым исключается создание параллельной дублирующей власти. 4. Для изменения статуса автономного округа не требуется согласия или предварительного решения края, области. 5. Возможно распространение полномочий краевых и областных органов власти на территорию автономных округов, однако случаи и пределы такого распространения должны быть определены федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации, договором между органами государственной власти области и входящих в их состав автономных округов55. Такие договоры были заключены между Архангельской областью и Ненецким автономным округом, Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом. Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом. Первым подобным соглашением стал Договор о взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа, заключенный в 1994 г. сроком на два года. Документ закреплял в ст. 1 (п. 1.1) вхождение Ненецкого автономного округа в состав Архангельской области, но фиксировал наличие у области и округа исторически сложившихся территорий. В июне 1996 г. по истечении срока действия соглашения 1994 г. был заключен Договор об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом, то есть договор представляет собой не соглашение органов власти области и округа, а регулирует взаимоотношения двух субъектов РФ. В договоре закрепляется равноправие сторон при утверждении факта вхождения Ненецкого округа в состав Архангельской области. Значительный интерес представляет вариант урегулирования взаимоотношений, реализованный 1 ноября 1997 г. в г. Красноярске, где был подписан договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и органами государственной власти трех субъектов Российской Федерации: Красноярского края и входящих в его состав автономных округов Таймырского 55 См.: Добрынин Н.М Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Государство и право. 1998. N» 7. С.48-49. и Эвенкийского, с другой. Варианты разрешения противоречий могут быть различными. Именно при регулировании взаимоотношений в сложносоставных субъектах РФ возможно эффективное использование договорных процедур, примером которых являются “Основные направления согласованной политики в социально-экономической сфере органов государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа”. Следует рассмотреть и возможность формирования в сложносоставных субъектах Российской Федерации, прежде всего в Тюменской области и Красноярском крае, двухпалатных парламентов, при этом закрепив положение, что решения областного (краевого) законодательного органа, затрагивающие интересы автономных округов, не могут быть приняты в случае консолидированного голосования “против’ депутатов от автономных округов. Руководители краев и областей, имеющих в своем составе автономные округа, стремясь объединить свои возможности на региональном и федеральном уровнях, 17 июля 1998 г. подписали Учредительный договор о создании Межрегиональной ассоциации сложнопостроенных субъектов Российской Федерации. Целями объединения были заявлены: обеспечение территориальной целостности, единого экономического пространства, консолидация социальноэкономических ресурсов населения, выравнивание бюджетной обеспеченности и социальной защищенности граждан, государственные гарантии местного самоуправления на основе координации подходов в развитии федерального и регионального законодательства, создание условий для всеобъемлющей реализации Постановления Конституционного Суда РФ. Урегулировать вопросы распределения компетенции между органами власти края, области, с одной стороны, и органами власти входящего в состав этого края или области автономного округа, с другой, предполагается в Федеральном законе "Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами". Закон был принят Государственной Думой ФС РФ 13 июня 1997 г., однако 21 июня 1997 г. был отклонен Президентом РФ. За прошедшие годы были выработаны новые подходы к разрешению этой проблемы, поэтому целесообразно использовать наработки, соответствующие современному уровню федеративных отношений и потребностям их развития56. Вхождение автономных округов в состав края, области должно основываться на следующих принципиальных установках: 1. Взаимоотношения края, области и автономного образования, распределение полномочий между органами власти края, области и автономных образований определяются Конституцией РФ, федеральным законодательством х См.: Изменения и дополнения в проект Федерального закона “Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами' // Парламентская газета. 2000. 1 июня. |