|
Взаимоотношения политической и административной власти характеризуются крепким, сохраняющим свой традиционный характер клиентелизмом и существованием небезопасной для демократического развития тенденции политизации государственной службы и «функционализации политики» Анализ источников бюрократической власти закономерно приводит к выводу о том, что, какими бы ни были формальные права и обязанности чиновничества, административные ведомства берут на себя осуществление значительной части политики в любом современном демократическом государстве. Чтобы решить проблему администрократии необходим внешний контроль, и он должен действовать наряду с классическим контролем внутренним (самодисциплина, строгие профессиональные стандарты). Политическая наука последовательно ставит и решает проблему контроля внешнего, включающего механизм политической отчетности, равно как и формирование модели «отзывчивой» государственной службы, составляющей одно из направлений административной реформы. В России традиционным для бюрократии является наличие политических свойств, которые подкрепляются тем, что реформы обычно проводятся «сверху». Причина политизации бюрократии заключается нс только в политической слабости политиков, но и в аполитичности социальных групп. В России это объясняется наличием исторических и социокультурных предпосылок, привычкой подчиняться власти, незавершенностью формирования соответствующих демократических институтов, социальной апатией, вызванной негативными последствиями самих реформ. Становление российской политико-управленческой элиты протекало в рамках так называемой «административно-номенклатурной модели», сущность которой состоит в том, что власть постепенно сосредотачивалась в руках политиков и высшего чиновничества, значительная часть которых выходцы из прежних элитных слоев. 166 |
Сущность политической функции государственного аппарата в институциональном аспекте заключается в формировании политических отношений в обществе, т.е. отношений по поводу государственной власти 2. В отличие от процесса легитимации как способа утверждения власти, реализующегося в первую очередь через систему выборов, политические отношения предполагают систематическую# работу по согласованию интересов в обществе, интеграции общества на нормативной основе новой политической системы, создание каналов продвижения политических требований социальных субъектов. Исполнительная власть и ее основа государственная служба берут на себя эту функцию ввиду незрелости политических институтов и гражданского общества. Причина политизации бюрократии заключается не только в политической слабости политиков, но и в аполитичности социальных групп. В России это объясняется наличием исторических и социокультурных предпосылок, привычкой подчиняться власти, готовности терпеть, незавершенностью формирования соответствующих демократических институтов, социальной апатией, вызванной негативными последствиями самих реформ. Политизация деятельности государственной бюрократии, хотя она и необходима на определенном этапе развития реформ, имеет особенности, не способствующие эффективности ее результатов. Специфика реализации политики бюрократическими структурами определяется анонимностью и скрытым характером, что открывает простор для многих негативных явлении, имеющих в своей основе личные связи и контакты политической, бюрократической и предпринимательской элит. Политическая неэффективность предопределяется также необходимостью лавировать между интересами различных социальных групп расколотого в социальном и политическом отношении общества. Осуществление политики административными методами делает реальной дисфункцию «имитации функционирования институтов» при нечетко обозначенных перспективных целях. Политический процесс воспроизводит эту тенденцию в виде «псевдодемократии». Демократические институты на деле подменяются номенклатурно-олигархическим режимом»13. При всей выгодности политического положения государственной бюрократии она все же не может в период модернизации закрепить свое господство, хотя и стремится к этому, поскольку слишком велика конкуренция со стороны групп давления и других политических акторов. Специфической чертой российского транзита стало сохранение у власти ключевых групп старого правящего класса, на что указывают многие ученые14. Например, А.Ю. Мельвиль отмечает, что «... демократический транзит в России стал не столько радикальным разрывом с прошлой советской системой, а [сколько] ее специфической метаморфозой, в результате которой под лозунгами демократии и антикоммунизма фактически было сохранено ядро сфой номенклатуры в рамках обновленного правящего класса, включившего в себя как старые кадры партийных и хозяйственных прагматиков, так и новых карьерных профессионалов из демократических рядов»15. После путча 1991 г. власти отказались от кадровых потрясений, не пошли на политические чистки, не прервали процесс адаптации старой элиты к новым условиям. Это имело ту положительную сторону, о которой сказал в одном из своих выступлений первый президент России Б. Ельцин: «Именно поэтому страна не перешла грань, за которой начинались анархия и хаос. Именно поэтому ни на минуту не прекратилась ее жизнеобеспечение. ... Это произошло во многом благодаря тем прежним кадрам, которые в критический период продолжали 1А выполнять свои обязанности» . Таким образом, департизация была выгодна государственной бюрократии, так как позволила ей остаться у власти в 90-е годы, что в определенной мере способствовало сохранению стабильности и целостности Российского государства. Как резюмируют Г.К. Ашин и Е.В. Охотский: «В целом теперь уже ясно, что становление политико-управленческой элиты современной России протекает в рамках так называемой «административно-номенклатурной модели», сущность которой состоит в том, что власть постепенно сосредотачивается в руках политиков и высшего чиновничества, значительная часть которых выходцы из прежних элитных слоев, хотя и второго эшелона»17. Сохранение у власти старых группировок имело и отрицательную сторону, которая заключалась в «присвоении» государства бюрократией, или, используя другой термин, в «номенклатурной приватизации государства». Как свидетельствует Е. Гайдар: «Коммунистическая олигархия сама стала могильщиком своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и корыстным, надеющимся обогатиться на |