социальный контекст, в отличие от административной науки, которая обращается к изучению внутренних проблем развития государственной службы. При этом административная наука использует в качестве ключевого понятие «центр» (т.е. решения центральных органов государственной власти и управления относительно структуры, способов взаимодействия, механизмов и процедур функционирования госаппарата), а ключевой переменной политологического анализа выступает понятие «периферия» (т.е. то социальное окружение, в котором действует государственная служба и которое воздействует на ее сущность и функции).36 Следовательно, политологическое исследование может включать анализ таких проблем, как выполнение государственной службой функции посредника во взаимодействии государства с обществом, участие граждан в управлении, социальная эффективность управленческих решений, взаимосвязь административной и политической систем и др. Главным отличием подхода политической науки к изучению государственной службы от подходов политической социологии и административной науки является, на наш взгляд, отношение к государственной службе (и бюрократии) как важному институту власти, влиятельному политическому актору, поскольку «основным предметом политологии является не просто изучение политики, политической деятельности и отношений, а, прежде всего, политическая власть, формы и методы ее функционирования и распределения в государственно организованном обществе, ес отражение в политической системе, политическом сознании, интересах и поведении индивидов, социальноклассовых групп, этнических общностей и их организаций».37 В исследованиях публичного управления в западной политической науки используется несколько основных теоретико-методологических направлений. В данном исследовании мы выделяем пять из них, как наиболее 36 Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической наухи//Ежегодник-97: Государственная служба России. М., ГЛГС, 1998, С. 58-59. J7Основы политологии. Учебное пособие/Колобов О.А., Корнилов А.А., Макарычев А.С., Сергунин А.А. Н. Новгород, 1994. С. 9-10. 27 |
гой ... <...> Собственно, политологи исследуют не столько то, какой должна быть государственная служба, каковы должны быть ее отношения с обществом, сколько то, каковы они в реальных условиях ...» . С этой точки зрения, политология сосредоточивает внимание преимущественно на «внешнем измерении» государственной службы, помещаемой ею в широкий социальный контекст, в отличие от административной науки, обращенной к изучению внутренних проблем развития государственной службы, административных аспектов государственности в целом56. При этом «административистика» использует в качестве ключевой переменной научного анализа понятие «центр», т.е. «решения центральных органов государственной власти и управления относи✓ тельно структуры, способов интеграции, типа административного интервенционизма, механизмов и процедур функционирования госаппарата», а ключевой переменной политологического анализа выступает понятие «периферия», т.е. то социальное окружение, в котором протекает жизнедеятельность государственной службы и которое воздействует на ее сущность и функции57. Следовательно, политологическое исследование может включать анализ таких проблем, как выполнение государственной службой функции посредника во взаимодействии государства с обществом, участие граждан в управлении, социальная эффективность управленческих решении, взаимосвязь административной и политической систем и др. Если же говорить об административной науке, то, к примеру, Жак Шевалье,Г профессор Парижского университета II, автор многих работ по состоянию административной науки во Франции, выделяет три основные модели подхода к изучению государственного управления и государственной службы, которые сложились во французской административной науке: правовая, менеджерская и социологиче58 ская . В соответствии с правовой моделью цель административной науки состоит в изучении среды государственной администрации как уникального института, который не может быть «смешан» с любой другой организацией. При этом в отличие от административного права, которое является нормативной дисциплиной, административная наука представляет собой описательную дисциплину, задача которой показать администрацию такой, как она есть, но сам объект изучения в административной науке создан на основе правовых критериев. В менеджерской модели администрация и менеджмент объединены друг с другом во имя следующей прагматической цели: выявить и внедрить в практику организации и функционирования государственной службы самые рациональные и эффективные методы организации. Согласно данной модели, административная наука есть лишь другое название теории менеджмента. Наконец, сторонники социологического подхода (Кермани, Крозье и др.) уделяют основное внимание реальному функционированию административных учреждении, прослеживая конкретные управленческие ситуации, оставляя правовые нормы вне поля зрения. В рамках этого подхода было проведено множество эмпирических исследований по механизмам принятия решений, работе центрального аппарата, по воздействию корпоративных стратегии на государственную политику, связям административных организаций и их социальных партнеров, центральных и местных органов, рассмотрены социокультурные характеристики государственных служащих и т.д. Что касается политической науки, то главным отличием ее подхода к изучению государственной службы от подходов политической социологии и административной науки, на наш взгляд, является отношение к государственной службе (и бюрократии) как важному институту власти, влиятельному политическому актору, поскольку «основным предметом политологии является не просто изучение политики, политической деятельности и отношении, а прежде всего политическая власть, формы и методы ее функционирования и распределения в государственно организованном обществе, ее отражение в политической системе, политическом сознании, интересах и поведении индивидов, социально-классовых групп, этнических общностей и их организаций»59. Можно полностью согласиться с Е.Г. Морозовой, которая отмечает, что в центре политологических трудов, посвященных государственной службе, находится «вопрос: кто нами правит? Избранные люди, имеющие мандат народного доверия, или никем не избранные и не имеющие собственной легитимности чиновники?»60. В этой связи актуальными проблемами, которые исследуют политологи, являются следующие: как распределяется власть между политиками и управленцами; кто на |