|
75 большей степени внимание современной политологии привлекают источники бюрократической власти».97 Такими источниками являются, прежде всего, стратегическое позиционирование управленцев в политико-административном процессе, их официальный статус, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационноаналитического и экспертно-консультационного обеспечения процесса принятия политических решений98. Влияние государственной службы на законодательную и исполнительную политику может осуществляться следующим образом. Один из рычагов-это специализация чиновников. По многим причинам государственные служащие имеют намного лучшие шансы, чем законодатели или руководители исполнительной власти, на то, чтобы стать специалистами по конкретным проблемам. Сама карьера чиновников делает их специалистами по определенным вопросам (например, образованию, здравоохранению, культуре и т.д.). Они регулярно проходят через систему обучения и оценки профессиональных качеств, тогда как законодатели или руководители исполнительной власти имеют дело с этими проблемами наряду со многими другими и потому не могут позволить себе специализацию. Вольфганг Брудер подчеркивает, «накопление бюрократией запаса профессиональных знаний открывает перед ней возможность в перспективе применять эти знания как средство господства. <...> Поэтому управленческий аппарат, движущийся по пути все большей профессионализации и специализации, во всевозрастающей мере приобретает политические функции. В результате этого бюрократизируются и сами политические институты».99 Политическое значение чиновничества в 97Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки //Ежегодник'97: Государственная служба Россия. М.: РЛГС, 1998. С. 68. 98 Рзнней О. Государственная служба //Государственная служба. Вып. 1: Общие проблемы. Зарубежный опыт.-М., 1994. С. 24-30. 99 Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5. С. 144. |
Государственная служба в качестве субъекта политической власти (ситуация «de facto»). С точки зрения ортодоксальной теории, как напоминают английские ученые А. Лоутон и Э. Роуз, политика это мир, населенный политиками и отмеченный неопределенностью и запутанностью, в то время как государственное управление это мир, населенный чиновниками и отмеченный рациональностью, рутинностью, стабильностью и беспристрастностью75. Однако далее эти авторы справедливо указывают, что «реальность не столь однозначна, на практике эти два мира тесно переплетены, и очень не просто разграничить цели политики и средства достижения этих целей»76. 77 Несмотря на то, что «миф о раздельности политики и управления» всё еще достаточно распространен в исследованиях по проблемам функционирования государственного аппарата и в нормативных актах, в современной науке доминирует общий подход к бюрократии как к политическому феномену. Е.Г. Морозова права, когда пишет, что «сегодня приоритетным сюжетом научной литературы уже не является дискуссия о том, существует ли такой вид власти, как административная, все согласны с тем, что она существует. В большей степени внимание современной политологии привлекают источники бюрократической власти»78. Такими источниками являются прежде всего стратегическое позиционирование управленцев в политико-административном процессе, их официальный статус, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, * информационно-аналитического и экспертноконсультационного обеспечения процесса принятия политических решений. Рассмотрим подробнее, как осуществляется влияние государственной службы на законодательную и исполнительную политику79. Одним из рычагов такого влияния является специализация чиновничества. Дело в том, что при подготовке, принятии и исполнении какого-либо решения, в том числе и политического, специалисты, т.е. лица, которые знают организационные проблемы изнутри, обладают детальными «техническими» знаниями возможностей выполнения и осуществимости предлагаемых решений, имеют огромное преимущество перед неспециалистами. Чем сложнее и запутаннее проблема, тем больше это преимущество. В связи с тем, что проблемы современного управления являются самыми трудными из тех, с которыми приходится сталкиваться любой человеческой организации, опытный чиновник в условиях демократии обладает достаточно большими властными полномочиями. По многим причинам государственные служащие имеют намного лучшие шансы, чем законодатели или руководители исполнительной власти, на то, чтобы стать специалистами по конкретным проблемам. Во-первых, сама карьера чиновников делает их специалистами по определенным вопросам (например, образованию, здравоохранению, культуре и т.д.). Они регулярно проходят через систему обучения и оценки профессиональных качеств, тогда как законодатели или руководители исполнительной власти имеют дело с этими проблемами наряду со многими другими и потому не могут позволить себе специализацию. Во-вторых, законодатели или руководители исполнительной власти находятся в «боевой готовности» в связи с очередными выборами и поэтому должны тратить значительное время на то, чтобы доставать деньги, планировать и проводить избирательные кампании. В отличие от них государственным служащим обычно запрещено вмешиваться в такие виды деятельности, что предоставляет им возможность полностью тратить свое время и энергию на конкретные вопросы. В этом их преимущество перед политиками. В-третьих, многие законодатели и руководители исполнительной власти, как правило, находятся на своих должностях гораздо меньшие сроки, чем государственные служащие. Например, министр занимает свою должность в среднем два года, в то время как государственный служащий в сравнимом возрасте и со сравнимыми навыками исполняет свои обязанности десятилетиями. Поэтому политики не имеют столько времени, чтобы суметь в деталях узнать и почувствовать существо тех задач, которые им приходится решать. Таким образом, как подчеркивает Вольфанг Брудер: «Накопление бюрократией запаса профессиональных знаний открывает перед ней возможность в перспективе применять эти знания как средство господства. <...> Поэтому управленческий аппарат, движущийся по пути все большей профессионализации и специализации, во всевозрастающей мере приобретает политические функции. В результате этого бюрократизируются и сами политические институты»80. Политическое значение чиновничества в значительной степени базируется на его роли главного источника информации и консультанта в процессе выработки ЗАКЛЮЧЕНИЕ На основании проведенного исследования государственной службы РФ можно сделать следующие выводы. 1. Политологический подход к изучению госслужбы раскрывает взаимозависимость, взаимосвязь госслужбы и политической власти целеопределяющей системы и легитимной опоры оперативного управления. Приоритетным для политической науки является исследование госслужбы, помещаемой ею в широкий социальный контекст, в качестве политико-административного властного института и влиятельного политического актора. 2. Формально-правовой принцип взаимоотношений политики и госслужбы предполагает, что политикой занимаются политики, а управлением чиновники. Однако на практике госслужащие (особенно высшего звена) оказывают довольно значительное влияние на политическую сферу, в том числе на процесс принятия политических решений. Несмотря на декларируемый принцип политического нейтралитета госслужбы, она действует как мощный политико-властный институт, при этом реальное функционирование системы государственной службы не соответствует официальным законодательным установлениям. Источниками бюрократической власти являются прежде всего стратегическое позиционирование управленцев в политико-административном процессе, их официальный статус и специализация, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического и экспертноконсультационного обеспечения процесса принятия политических решений. Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, является ее участие в артикулировании и агрегировании групповых интересов, хотя это никоим образом не входит в ее функции. Бюрократия не просто втягивается в процесс принятия политических решений, транслируя групповые интересы и влияния на центры политической власти, но и может при определенных условиях превратиться в самостоятельную политическую силу со своими корпоративными интересами, что ведет к «присвоению» государства бюрократией и установлению «администрократии». «Включение» госслужащих в сферу политического управления является неизбежным продуктом современной системы государственной власти и управления. |