76 значительной степени базируется на его роли главного источника информации и консультанта в процессе выработки политических решений. Растущая сложность современной жизни обусловила то, что законодательная и исполнительная власти все более полагаются на техническую экспертизу бюрократов. Например, в «портфеле» Государственной Думы постоянно находится более 1000 законопроектов, и по каждому из них нужно накопить, обобщить и представить информационно-аналитические материалы, провести правовую, лингвистическую и иные экспертизы, подготовить пленарные заседания, парламентские слушания, пресс-конференции.100 Являясь главным источником информации для политиков, государственные служащие эффективно контролируют информационный поток и тем самым влияют на принимаемые политические решения. Давно известно, что политики знают главным образом то, что им сообщает их аппарат. Информация же может задерживаться, фильтроваться, засекречиваться и т.д., исходя из интересов и предпочтений бюрократии. Чиновники также нередко используют возможность манипулирования статистическими показателями. К тому же, руководитель один, а околоэлитное окружение многочисленное и часто неплохо сплоченное. Поэтому даже при небольшом рассогласовании во взаимоотношениях по линии «руководитель аппарат» первый остается в одиночестве, с «дозированной» информацией, под сильным прессингом «общественного мнения».101 Конечно, согласиться в полной мере с тем, что бюрократия сознательно проводит единую политику, нельзя. Многие исследователи отмечают, что бюрократия нс является монолитным иерархическим образованием и никогда не действует как единая группа. Она состоит из множества учреждений, агентств, ведомств, каждое из которых зависит от ресурсов, поступающих 100 Ёлчев В.Л. Государственная Дума. Роль и место аппарата в законотворческом процессе. М., 2000. С. 105. 101 Лшнн Г.К., Охотский Е.В. Курс элитологии. М ., 1999. С. 301. |
политических решений. Во всех современных демократических странах политические руководители-неспециалисты просят совета у специалистовадминистраторов. Собственные политические предпочтения чиновников неизбежно влияют на эти советы, и предпочтения государственных служащих становятся политикой. Растущая сложность современной жизни обусловила то, что законодательная и исполнительная власти все более полагаются на техническую экспертизу бюрократов. Например, в «портфеле» Государственной Думы, по оценкам заместителя руководителя Аппарата этой палаты В.А. Ёлчева, постоянно находится более 1000 законопроектов, и по каждому из них нужно накопить, обобщить и представить информационно-аналитические материалы, провести правовую, лингвистическую и иные экспертизы, подготовить пленарные заседания, парламентские слушания, пресс-конференции81. Всем этим и занимается Аппарат Государственной Думы (около 1800 человек). «В связи с ростом сложности и технологичности, как указывает Е. ЭтциониХейлви, политические решения все в большей мере требуют специальной экспертной оценки. Осуществляет экспертизу бюрократия, так как политические лидеры, в том числе министры, не обладают для этого достаточными знаниями и навыками. Из-за нехватки подобных знаний они не могут реально контролировать свои министерства, и сами неизбежно начинают зависеть от них»82. Несмотря на то, что бюрократы как эксперты и консультанты часто добиваются значительных успехов в убеждении своих политических руководителей принять их образ мышления по возникающему вопросу, бывают случаи, когда политические должностные лица все же имеют такие взгляды, которые резко противостоят взглядам и советам государственных служащих, находящихся в их официальном подчинении. Доктрина дихотомии власти Вильсона Гудноу требует, чтобы в таких ситуациях государственные служащие отказались от своих предпочтений и лояльно выполняли указания своих политических начальников. Однако чиновники отнюдь не всегда действуют подобным образом. Как справедливо пишут А. Лоутон и Э. Роуз: «Люди, работающие в государственных учреждениях, политически не нейтральны и не следуют со слепой покорностью пожеланиям высших должностных лиц и политических лидеров. Совершенно дискредитировала себя мысль о том, что государственные чиновники оставляют дома перед уходом на работу свои политические взгляды, моральные установки и ценности. Как раз наоборот, работники и группы работников в учреждении могут преследовать собст83 венные цели, несовместимые с целями учреждения» . Являясь главным источником информации для политиков, государственные служащие эффективно контролируют информационный поток и тем самым влияi ют на принимаемые политические решения. Давно известно, что политики знают главным образом то, что им сообщает их аппарат. Информация же может задерживаться, фильтроваться, засекречиваться и т.д., исходя из интересов и предпочтений бюрократии. Чиновники также нередко используют возможность манипулирования статистическими показателями. К тому же руководитель один, а околоэлитное окружение многочисленное и часто неплохо сплоченное. Поэтому даже при небольшом рассогласовании во взаимоотношениях по линии «руководитель аппарат» первый остается в одиночестве, с «дозированной» информацией, под сильным прессингом «общественного мнения»84. Как резюмирует английский политолог Б. Хидей: «Чиновники осуществляют значительное влияние на политику министра. Они принимают решения, которые министр лишь визирует или о которых ему даже не докладывают. На более высоком уровне власти крупные чиновники, действуя индивидуально, планируют автономную политическую стратегию и пытаются навязать ее министру. Они могут даже проводить обструкцию политике министра, используя маневры, ведущие к отсрочке принятия решении, или выдвигая технические аргументы, или находя союзников в других министерствах или среди групп давления. Наконец, самая мрачная интерпретация сводится к тому, что не только отдельные чиновники, но и вся высшая администрация выступает сплоченно за определенную политику и пытается ее диктовать правительству»85. Конечно, согласиться в полной мере с тем, что бюрократия сознательно проводит единую политику, нельзя. Многие исследователи отмечают, что бюрократия не является монолитным иерархическим образованием и никогда не действует как единая группа. Она состоит из множества учреждений, агентств, ведомств, каждое из которых зависит от ресурсов, поступающих как из государственного бюджета, так и от заинтересованных групп, и поэтому они вынуждены соревноваться друг с |