|
как из государственного бюджета, так и от заинтересованных групп, и поэтому они вынуждены соревноваться друг с другом за получение подобных ресурсов.'02 Однако чиновничество, действительно, имеет преимущество перед расколотым, конкурентным миром политиков в силу того, что оно является более сплоченным социальным слоем, обладающим своей корпоративной этикой и традициями. Дебаты о политической значимости бюрократии, очевидно, следует ограничивать элитной группой государственных служащих, которую составляют высшие чиновники и часть бюрократов среднего звена. На наш взгляд, в рамках данного раздела необходимо более подробно остановиться на особенностях взаимодействия политического руководства и государственного управления как проблемы взаимоотношений политической элиты и бюрократии. Политическую элиту общества можно рассматривать, как особую социальную группу, являющуюся субъектом политического руководства в обществе. Именно в ее руках концентрируется наибольшая часть властных ресурсов и именно в се среде разворачивается процесс принятия наиболее важных политических решений. Руководящей роли политической элиты необходима также и особая социальная группа, которая занималась бы реализацией намеченной политики. Поэтому групповая субъектность государственно-административного управления очерчивается в понятии «аппарат государственного управления», или бюрократия. Исходя из этого проблема сбалансирования политического руководства и государственного управления может быть рассмотрена как проблема взаимоотношений между этими специфическими группами. Взаимоотношения политической и административной власти характеризуются крепким, сохраняющим свой традиционный характер клиентелизмом и существованием небезопасной для демократического 77 102 Макаренко В.П. Правительство и бюрократия // Социс. 1999. ЛЬ2. С. 7. |
86другом за получение подобных ресурсов . Однако чиновничество, действительно, имеет преимущество перед расколотым, конкурентным миром политиков в силу того, что оно является более сплоченным социальным слоем, обладающим своей корпоративной этикой и традициями. Дебаты о политической значимости бюрократии, очевидно, следует ограничивать элитной группой государственных служащих, которую составляют высшие чиновники и часть бюрократов среднего звена. Вместе с тем необходимо всегда помнить о том, что высшие государственные служащие, также как и политики это не реальные люди, с которыми гражданам приходится иметь дело непосредственно, в повседневной жизни, а своего рода персонажи СМИ, наподобие героев телесериалов. Но большинству граждан приходится платить за коммунальные услуги, оформлять водительские права и т.п., поэтому каждый знает, как выглядят банковские служащие или работники дорожной полиции и в чем состоит их работа. «Именно такого рода служащие, как констатирует О. Рэнней, олицетворяют государственное управление, именно через них, если говорить языком автомоби87 листов, «колесо осуществляет контакт с дорогой» . Еще одна «зона проникновения» чиновников в политику связана с так называемым административным нормированием. Дело в том, что большая часть федеральных нормативных актов (законов, указов, постановлений и т.п.) по необходимости составляется в общих выражениях, их формулировки не могут предусмотреть всех конкретных ситуаций. Вот почему многие административные учреждения вынуждены давать собственное истолкование спущенных сверху норм и правил их применения. Для этого они вырабатывают свои ведомственные нормы, правила, инструкции, которые в деталях расписывают общие ориентиры, установленные законодательной и исполнительной властями. Составляя эти правила, государственные служащие неизбежно становятся участниками процесса формирования и реализации политики. Чем более общие и широкие директивы получают государственные служащие, тем более важными становятся ведомственные нормы в определении государственной политики и тех мер, которые непосредственно затрагивают население, тем больше власти оказывается в руках ведомств и функционеров. |