|
80 интересы своей общности, однако, с течением времени такая элита всё больше начинает работать сама на себя. Элита создает аппарат бюрократии, который должен выполнять ее управленческие функции, однако, этот аппарат стремится выйти из-под контроля элиты и работать сам на себя. При еще большем развитии общественной жизни бюрократия стремится создать субъбюрократию, которая также стремится выйти из-под контроля. Более того, бюрократия становится настолько могучей силой, что способна лоббировать принятие многих политических решений, законов в своих собственных интересах. Теперь вернемся к дальнейшему рассмотрению путей проникновения чиновников в политику. Еще одна «зона проникновения» связана с так называемым „административным нормированием!' Так как большая часть федеральных нормативных актов составляется в общих выражениях, многие административные учреждения вынуждены давать собственное истолкование спущенных сверху норм и правил их применения. Чем более общие и широкие директивы получают государственные служащие, тем более важными становятся ведомственные нормы в определении государственной политики и тех мер, которые непосредственно затрагивают население, тем больше власти оказывается в руках ведомств и функционеров. Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, является ее участие в артикулировании и агрегировании групповых интересов, хотя это никоим образом не входит в ее функции. По роду своей деятельности она вступает в контакт с группами интересов, становящимися ее клиентами. М.Н. Афанасьев определяет клиентарные отношения как «те отношения власти, которые реализуются индивидуальными и коллективными акторами по модели «патрон клиент», противоречиво соединяя личную зависимость и господство со взаимными услугами и солидарностью. Совокупность социальных и политических феноменов, связанных с данным типом властных отношений, в |
86другом за получение подобных ресурсов . Однако чиновничество, действительно, имеет преимущество перед расколотым, конкурентным миром политиков в силу того, что оно является более сплоченным социальным слоем, обладающим своей корпоративной этикой и традициями. Дебаты о политической значимости бюрократии, очевидно, следует ограничивать элитной группой государственных служащих, которую составляют высшие чиновники и часть бюрократов среднего звена. Вместе с тем необходимо всегда помнить о том, что высшие государственные служащие, также как и политики это не реальные люди, с которыми гражданам приходится иметь дело непосредственно, в повседневной жизни, а своего рода персонажи СМИ, наподобие героев телесериалов. Но большинству граждан приходится платить за коммунальные услуги, оформлять водительские права и т.п., поэтому каждый знает, как выглядят банковские служащие или работники дорожной полиции и в чем состоит их работа. «Именно такого рода служащие, как констатирует О. Рэнней, олицетворяют государственное управление, именно через них, если говорить языком автомоби87 листов, «колесо осуществляет контакт с дорогой» . Еще одна «зона проникновения» чиновников в политику связана с так называемым административным нормированием. Дело в том, что большая часть федеральных нормативных актов (законов, указов, постановлений и т.п.) по необходимости составляется в общих выражениях, их формулировки не могут предусмотреть всех конкретных ситуаций. Вот почему многие административные учреждения вынуждены давать собственное истолкование спущенных сверху норм и правил их применения. Для этого они вырабатывают свои ведомственные нормы, правила, инструкции, которые в деталях расписывают общие ориентиры, установленные законодательной и исполнительной властями. Составляя эти правила, государственные служащие неизбежно становятся участниками процесса формирования и реализации политики. Чем более общие и широкие директивы получают государственные служащие, тем более важными становятся ведомственные нормы в определении государственной политики и тех мер, которые непосредственно затрагивают население, тем больше власти оказывается в руках ведомств и функционеров. К этому следует добавить, что государственные служащие приобретают знаг чительные права в формировании и осуществлении политики в связи с той свободой, которую они должны иметь в осуществлении своих собственных ведомственных норм, а также законодательных актов, указов исполнительной власти и решений судов. Кстати, в большинстве цивилизованных стран основная масса заD O конопроектов (около 90 %) вносится в парламенты правительствами, а современных лоббистов, например в США, чаще встречают не в кулуарах конгресса, а в коридорах исполнительной власти89. Ведомства обладают также квазисудебной властью. Они частично уполномочены разрешать конфликты между частными лицами и государством. Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, является ее участие в артикулировании и агрегировании групповых интересов, хотя это никоим образом не входит в ее функции. По роду своей деятельности она вступает в контакт с группами интересов, становящимися ее клиентами. М.Н. Афанасьев определяет клиентарные отношения как «те отношения власти, которые реализуются индивидуальными и коллективными акторами по модели «патрон клиент», противоречиво соединяя личную зависимость и господство со взаимными услугами и солидарностью. Совокупность социальных и политических феноменов, связанных с данным типом властных отношений, в социологической и политологической литературе принято обозначать термином клиентелизм»90. Клиентелизм может благотворно сказываться на состоянии административнополитической системы при условии, что он помогает достижению общественного консенсуса, но он же и подрывает публичный характер государственного управления в ситуации, когда государственные структуры попадают под влияние отдельных групп и контролируются ими91. Если групповой интерес становится тождественным корпоративному интересу самой бюрократии, то возникают антидемократические и олигархические тенденции. Кроме того, наблюдается селективный подход бюрократического аппарата к интересам различных социальных групп, искажающий действительную иерархию интересов, когда благодаря самой структуре процесса формирования политической воли систематическое предпочтение отдается тем интересам, которые уже властно доминируют на том или ином ЗАКЛЮЧЕНИЕ На основании проведенного исследования государственной службы РФ можно сделать следующие выводы. 1. Политологический подход к изучению госслужбы раскрывает взаимозависимость, взаимосвязь госслужбы и политической власти целеопределяющей системы и легитимной опоры оперативного управления. Приоритетным для политической науки является исследование госслужбы, помещаемой ею в широкий социальный контекст, в качестве политико-административного властного института и влиятельного политического актора. 2. Формально-правовой принцип взаимоотношений политики и госслужбы предполагает, что политикой занимаются политики, а управлением чиновники. Однако на практике госслужащие (особенно высшего звена) оказывают довольно значительное влияние на политическую сферу, в том числе на процесс принятия политических решений. Несмотря на декларируемый принцип политического нейтралитета госслужбы, она действует как мощный политико-властный институт, при этом реальное функционирование системы государственной службы не соответствует официальным законодательным установлениям. Источниками бюрократической власти являются прежде всего стратегическое позиционирование управленцев в политико-административном процессе, их официальный статус и специализация, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического и экспертноконсультационного обеспечения процесса принятия политических решений. Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, является ее участие в артикулировании и агрегировании групповых интересов, хотя это никоим образом не входит в ее функции. Бюрократия не просто втягивается в процесс принятия политических решений, транслируя групповые интересы и влияния на центры политической власти, но и может при определенных условиях превратиться в самостоятельную политическую силу со своими корпоративными интересами, что ведет к «присвоению» государства бюрократией и установлению «администрократии». «Включение» госслужащих в сферу политического управления является неизбежным продуктом современной системы государственной власти и управления. |