|
81 социологической и политологической литературе принято обозначать термином клиентелизм»,104 Клиентелизм может благотворно сказываться на состоянии административно-политической системы при условии, что он помогает достижению общественного консенсуса, но он же и подрывает публичный характер государственного управления в ситуации, когда государственные структуры попадают под влияние отдельных групп и контролируются ими10'. Многие исследователи отмечают также, что бюрократические ведомства, комитеты парламента и заинтересованные группы сотрудничают между собой в осуществлении бюрократической политики106. При этом возникают так называемые «железные треугольники»: правительство законодатели лоббистские группы (например: парламентский комитет по банковскому делу министерство финансов банк в частном секторе), которые, взаимодействуя, постепенно формируют довольно жесткую группу, которая и определяет политику в своей сфере, блокируя любые проявления общенациональных интересов. Таким образом, государственная бюрократия осуществляет институционализацию политического влияния групповых интересов. Как подчеркивает В.П. Макаренко, «группы интересов считают бюрократию главным каналом влияния на принятие и реализацию политических решений в свою пользу»107. Это приобретает форму «квазиаолитики» — прямого влияния аппарата на политические решения. Бюрократия не просто втягивается в процесс принятия политических решений, транслируя групповые интересы и влияния на центры политической власти, но и может превратиться в самостоятельную политическую силу со своими корпоративными интересами. В этом случае бюрократия приобретает изначально не свойственные ей функции м Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997. С. 5. И Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки //Ежегодник’97: Государственная служба России. М: РАГС, 1998. С 62. 1С6Дай Т.Р., Зинглер Л.Х. Демократия для элиты. Введение 8 американскую политику. М., 1984. С. 227. ,Р7Макаренко BJ1. Правительство и бюрократия //Соте. 1999. № 2. С. 7. |
К этому следует добавить, что государственные служащие приобретают знаг чительные права в формировании и осуществлении политики в связи с той свободой, которую они должны иметь в осуществлении своих собственных ведомственных норм, а также законодательных актов, указов исполнительной власти и решений судов. Кстати, в большинстве цивилизованных стран основная масса заD O конопроектов (около 90 %) вносится в парламенты правительствами, а современных лоббистов, например в США, чаще встречают не в кулуарах конгресса, а в коридорах исполнительной власти89. Ведомства обладают также квазисудебной властью. Они частично уполномочены разрешать конфликты между частными лицами и государством. Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, является ее участие в артикулировании и агрегировании групповых интересов, хотя это никоим образом не входит в ее функции. По роду своей деятельности она вступает в контакт с группами интересов, становящимися ее клиентами. М.Н. Афанасьев определяет клиентарные отношения как «те отношения власти, которые реализуются индивидуальными и коллективными акторами по модели «патрон клиент», противоречиво соединяя личную зависимость и господство со взаимными услугами и солидарностью. Совокупность социальных и политических феноменов, связанных с данным типом властных отношений, в социологической и политологической литературе принято обозначать термином клиентелизм»90. Клиентелизм может благотворно сказываться на состоянии административнополитической системы при условии, что он помогает достижению общественного консенсуса, но он же и подрывает публичный характер государственного управления в ситуации, когда государственные структуры попадают под влияние отдельных групп и контролируются ими91. Если групповой интерес становится тождественным корпоративному интересу самой бюрократии, то возникают антидемократические и олигархические тенденции. Кроме того, наблюдается селективный подход бюрократического аппарата к интересам различных социальных групп, искажающий действительную иерархию интересов, когда благодаря самой структуре процесса формирования политической воли систематическое предпочтение отдается тем интересам, которые уже властно доминируют на том или ином политическом поле, что в отдельных случаях ведет к своеобразной «колонизации» административных объединений92. Многие исследователи отмечают также, что бюрократические ведомства, комитеты парламента и заинтересованные группы сотрудничают между собой в осуществлении бюрократической политики93. При этом возникают так называемые «железные треугольники»: правительство законодатели лоббистские группы (например, парламентский комитет по банковскому делу министерство финансов банк в частном секторе), которые, взаимодействуя, постепенно формируют довольно жесткую группу, которая и определяет политику в своей сфере, блокируя любые проявления общенациональных интересов. Таким образом, государственная бюрократия осуществляет институционализацию политического влияния групповых интересов. Как подчеркивает В.П. Макаренко: «Группы интересов считают бюрократию главным каналом влияния на принятие и реализацию политических решений в свою пользу»94. Это приобретает форму «квазиполитики» прямого влияния аппарата на политические решения. К тому же нередко высокопоставленные чиновники после отставки занимают высокие должности в частных корпорациях (например, в награду за отстаивание интересов этих корпораций), а бизнесмены приходят в правительство, хотя во многих демократических странах существует запрет бывшим государственным служащим высокого ранга занимать какие-либо посты в частной фирме в течение определенного периода времени, если чиновник контролировал ранее эту фирму или был с ней в каких-либо отношениях в качестве государственного служащего (к сожалению, в России такого запрета не существует). Бюрократия не просто втягивается в процесс принятия политических решений, транслируя групповые интересы и влияния на центры политической власти, но и может превратиться в самостоятельную политическую силу со своими корпоративными интересами. В этом случае бюрократия приобретает изначально не свойственные ей функции политического руководства, заполняя собой образовавшийся по тем или иным причинам политический вакуум, и способна навязать обществу свои собственные интересы, выдавая их за государственные95. Через институты подготовки и отбора кадров она формирует соответствующий тип руководителей,/ мировоззрение и деятельность которых отвечают ее корпоративным интересам. ЗАКЛЮЧЕНИЕ На основании проведенного исследования государственной службы РФ можно сделать следующие выводы. 1. Политологический подход к изучению госслужбы раскрывает взаимозависимость, взаимосвязь госслужбы и политической власти целеопределяющей системы и легитимной опоры оперативного управления. Приоритетным для политической науки является исследование госслужбы, помещаемой ею в широкий социальный контекст, в качестве политико-административного властного института и влиятельного политического актора. 2. Формально-правовой принцип взаимоотношений политики и госслужбы предполагает, что политикой занимаются политики, а управлением чиновники. Однако на практике госслужащие (особенно высшего звена) оказывают довольно значительное влияние на политическую сферу, в том числе на процесс принятия политических решений. Несмотря на декларируемый принцип политического нейтралитета госслужбы, она действует как мощный политико-властный институт, при этом реальное функционирование системы государственной службы не соответствует официальным законодательным установлениям. Источниками бюрократической власти являются прежде всего стратегическое позиционирование управленцев в политико-административном процессе, их официальный статус и специализация, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического и экспертноконсультационного обеспечения процесса принятия политических решений. Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, является ее участие в артикулировании и агрегировании групповых интересов, хотя это никоим образом не входит в ее функции. Бюрократия не просто втягивается в процесс принятия политических решений, транслируя групповые интересы и влияния на центры политической власти, но и может при определенных условиях превратиться в самостоятельную политическую силу со своими корпоративными интересами, что ведет к «присвоению» государства бюрократией и установлению «администрократии». «Включение» госслужащих в сферу политического управления является неизбежным продуктом современной системы государственной власти и управления. |