Также на наш взгляд, в данном разделе необходимо остановиться на анализе практики политико-административных связей, который позволяет понять возможности влияния государственных служащих на политический процесс. В частности в работе «Бюрократы и политики в западных демократиях» Дж. Эбербаха приведены несколько моделей (или имиджей) взаимодействия между бюрократией и политикой. Первый имидж подразумевает, что полное разделение между политикой и управлением является и идеалом, и конкретной реальностью. Второй имидж предполагает, что управленцы могут быть вовлечены в политику, но их роль ограничена информированием политиков (пример взаимоотношения министров и чиновников). Третий имидж подразумевает, что служащие движимы определенными политическими расчетами и в своих отношениях с политиками, и в практической работе, но при этом тщательно воздерживаются от каких-либо политических пристрастий. Например, когда чиновник составляет проект ответа на парламентский запрос или готовит справку министру, он держит в уме вероятную реакцию парламента или министра. В соответствии с третьим имиджем, чиновники отождествляют себя с той или иной политической линией, но главное для них положения конституции. Наконец, четвертый имидж предполагает гораздо более активную роль управленцев. Выделяются несколько типов политически активных чиновников. Во-первых, это чиновники высокой квалификации различных сфер управления, которые участвуют в «полезной исполнительнобюрократической управленческой работе» и детально разбираются в политике. Во-вторых, это государственные служащие, блокирующие требования политиков, занимая оборонительно-обструкционистскую позицию, при этом на словах они проявляют послушание, а на деле проваливают их указания с целью отстоять свои интересы и сохранить бюрократический статус-кво. В-третьих, это управленцы, связывающие свою 84 |
государственных служащих от участия в формировании и реализации политики, а 106 в том, чтобы наделить их ответственностью за свои действия . В силу своих систематических контактов с политиками, гражданами и их объединениями государственные служащие оказывают существенное воздействие на политический процесс во всех политико-административных системах, а следова-# тельно, обеспечивают или ослабляют политическую стабильность, повышают или понижают авторитет, легитимность, рейтинг государственной власти в целом107. И хотя левые традиционно обвиняют бюрократию в том, что она верно служит ин% тересам господствующего класса, а правые заявляют о ее симпатиях к левым как последовательным сторонникам широкомасштабного государственного интервенционизма и создания новых рабочих мест для чиновников, и те и другие называют государственную службу «четвертой ветвью государственной власти» 08. Завершим этот параграф анализом практики политико-административных связей, который позволяет понять возможности влияния государственных служащих на политический процесс, используя, в частности, набор моделей (или имиджей), описанных Эбербахом (J. Aberbach) и его соавторами в работе «Бюрократы и по109 т -г литики в западных демократиях» . Первый имидж подразумевает, что полное разделение между политикой и управлением является и идеалом, и конкретной реальностью. Когда-то такое разделение, возможно, и могло быть реализовано, но с ростом сложностей современного управления такое упрощенное разделение стало невозможным. Второй имидж предполагает, что управленцы могут быть вовлечены в политику, но их роль ограничена информированием политиков (пример взаимоотношения министров и чиновников). Третий имидж подразумевает, что служащие движимы определенными политическими расчетами и в своих отношениях с политиками, и в практической работе, но при этом тщательно воздерживаются от каких-либо политических пристрастий. Например, когда чиновник составляет проект ответа на парламентский запрос или готовит справку министру, он держит в уме вероятную реакцию парламента или министра. Чиновники отождествляют себя с той или иной политической линиеи, но главное для них положения конституции. Наконец, четвертый имидж предполагает гораздо более активную роль управленцев. Выделяются несколько типов политически активных чиновников. Во первых, это чиновники высокой квалификации различных сфер управления, которые участвуют в «полезной исполнительно-бюрократической управленческой работе» и детально разбираются в политике. Опыт таких чиновников и ситуации, в которых они оказываются, позволяют им играть ключевую роль в формировании и осуществлении политики. Крайним выражением этого типа являются чиновники служб безопасности, которые практически никому не подотчетны и поэтому делают политику без ссылок на политиков. К этому типу можно отнести и так называемых политических советников, непосредственно помогающим политикам. Во-вторых, это государственные служащие, блокирующие требования политиков, занимая оборонительно-обструкционистскую позицию, при этом на словах проявляющих послушание, а на деле проваливающих их указания с целью отстоять свои интересы и сохранить бюрократический статус-кво. В-третьих, это управленцы, связывающие свою судьбу с успехом политика или партии, которым они служат. Именно чиновники такого типа назначаются в министерства и учреждения, в которых административная машина подвергает обструкции планы политиков, и перед ними ставится цель взять под свой контроль управленческий процесс в них. Необходимо иметь в виду, что различные имиджи, о которых шла речь выше, соответствуют различным периодам времени, и один и тот же человек может играть различную роль в зависимости от ситуации. Проведенный анализ этих имиджей показывает, что было бы нереалистично уповать на полное разделение политики и управления. Как свидетельствует английский исследователь К. Сикстон (Theakston), формально-конституционная модель параллельного сосуществования двух раздельных сфер политической и административной (политики принимают решения, а чиновники с энтузиазмом их выполняют) карикатура истинного разделения труда между политикой и государственной службой. В процессе управления выдержать эту идеальную модель невозможно, поскольку чиновники не яв110 ляются лишь механическими исполнителями чужих политических решений . Среди других моделей взаимодействия политической и административной элит заслуживают внимания те, что созданы на основе опыта развивающихся стран известным теоретиком модернизации С. Эйзенштадтом. Им были описаны три модели взаимоотношений власти, чиновничества и общества, которые услов |