|
сформулировать направления' ее реформирования, что будет способствовать общему повышению качества государственного управления и администрирования не только в кризисные моменты, но и впоследствии. Выделим лишь некоторые базовые проблемы государственного управления, которые предопределили многие недостатки в антикризисных действиях Правительства в период с октября 2008 года по март 2009 года. Отсутствие сильных «модеонизаиионных» групп интересов и эА(Ьективной системы колшуникаиип. Пожалуй, наиболее фундаментальная проблема в области разработки и реализации экономической политики в Россим состоит в том, что в период экономического роста государству так и не удалось создать «модернизационную коалицию», сформировать сильные группы интересов вокруг задач обновленияэкономики. Несмотря на многочисленные попытки выстраивания механизмов взаимодействия' или, хотя бы, «взаимоинформнрования» между властными структурами, бизнесом, обществом (консультационные советы, общественные палаты, форумы, привлечение представителей бизнеса и общества к обсуждению повестки дня и конкретньк решений и т.д.) эффективной системы согласования интересов и, соответственно,выработки согласованных реш ений выстроить не удалось. Общение с бизнесом часто замыкалось на представителях крупного и сверхкрупного бизнеса, сохранялось общее взаимное недоверие между властью н бизнесом, продекларированный в качестве приоритетного механизм частногосударственного партнерства' в значительной степени остался невостребованным. Было бы несправедливым возлагать вину за неудачу в формировании такой коалиции исключительно на государство. ‘Слабость и неэффективность организаций самого бизнеса (бизнес-ассощ!аций), неразвитость институтов и организаций гражданского общества во многом определяли низкую эффективность механизмов коммуникаций. Тем не менее, тот факт, что потребность самого государства в подобном диалоге не была им самим до конца осознана, явился важнейшей причиной торможения и «пробуксовывания» многих модернизационных инициатив, а также предложений по разработке новых инструментов государственной экономической политики. Ограниченность потенииала административной системы. Даже на предкризисном этапе роста административный аппарат системы управления с 123 |
реализация процедур банкротства Введение ограничения по доле иностранных работников в розничной торговле (действует до января 2010 г.) Декабрь 2009 г. влияние на предпринимательскую активность, конкурентоспособность бизнеса, реальные возможности и издержки контроля, риски повышения административной нагрузки на бизнес Введение временных ценовых преференций для российских товаров при закупках для государственных нужд (действует до января 2011 г.) Декабрь 2010 г. изменение цен, качество поставляемой продукции, влияние на поведение предприятий, на инновационную активность, конкурсность закупок 8. Основные проблемы и противоречия антикризисной политики В данном разделе обобщены некоторые базовые проблемы, которые были выявлены в результате экспертной оценки широкого круга мер, реализуемых Правительством РФ для смягчения последствий экономического кризиса в 2008-2009 годах. Несмотря на то, что эти оценки базируются на материалах, предоставленных экспертами, отдельные выводы могут не отражать точку зрения всей экспертной группы и представляют собой мнение авторов доклада. Тем не менее, мы надеемся, что проведенный анализ может стать поводом для конструктивных изменений, прежде всего, в части процедур формирования новых мер, «оптимизации» реализуемых мер и развития мониторинга их воздействия. 8.1.Некоторые фундаментальные причины снижения эффектов от антикризисной политики Необходимость в условиях кризиса принимать быстрые и радикальные меры, зачастую противоречащие сформированной логике стратегических решений и прежним принципам экономической политики, является серьезным испытанием для любой государственной системы управления, что наглядно демонстрируется сегодняшней практикой генерирования и принятия антикризисных мер и в странах ЕС, и в США, где выработка и реализация решений отлаживались десятилетиями. Тем более серьезным стало это испытание на прочность для российской системы исполнительной власти, где системный подход к формированию экономической политики и в докризисный период находился только в стадии становления, а система принятия решений и, особенно, контроля за их практическими результатами не отличалась высокой эффективностью. Как нам представляется, резко возросшая в начале кризиса нагрузка на систему выработки решений наглядно высветила целый ряд базовых проблем, которые были известны и до этого, но до поры до времени не оказывали сильного негативного воздействия на качество управления. По нашему мнению, анализ проблем в антикризисной политике является хорошим поводом взглянуть на систему принятия экономических решений в целом и, возможно, сформулировать направления ее реформирования, что будет способствовать общему повышению качества государственного управления и администрирования не только в кризисные моменты, но и впоследствии. Ниже мы выделим лишь некоторые базовые проблемы государственного управления, которые предопределили многие недостатки в антикризисных действиях Правительства в период с октября 2008 года по март 2009 года. Отсутствие сильных «модернизационных» групп интересов и эффективной системы коммуникаций. Пожалуй, наиболее фундаментальная проблема в области разработки и реализации экономической политики в России состоит в том, что в период экономического роста государству так и не удалось создать «модернизационную коалицию», сформировать сильные группы интересов вокруг задач обновления экономики. Несмотря на многочисленные попытки выстраивания механизмов взаимодействия или, хотя бы, «взаимоинформирования» между властными структурами, бизнесом, обществом (консультационные советы, общественные палаты, форумы, привлечение представителей бизнеса и общества к обсуждению повестки дня и конкретных решений и т.д.) эффективной системы согласования интересов и, соответственно, 35 выработки согласованных решений выстроить не удалось. Общение с бизнесом часто замыкалось на представителях крупного и сверхкрупного бизнеса, сохранялось общее взаимное недоверие между властью и бизнесом, продекларированный в качестве приоритетного механизм частногосударственного партнерства в значительной степени остался невостребованным. Было бы несправедливым возлагать вину за неудачу в формировании такой коалиции исключительно на государство. Слабость и неэффективность организаций самого бизнеса (бизнес-ассоциаций), неразвитость институтов и организаций гражданского общества во многом определяли низкую эффективность механизмов коммуникаций. Тем не менее, тот факт, что потребность самого государства в подобном диалоге не была им самим до конца осознана, явился важнейшей причиной торможения и «пробуксовывания» многих модернизационных инициатив, а также предложений по разработке новых инструментов государственной экономической политики. Ограниченность потенциала административной системы. Даже на предкризисном этапе роста административный аппарат системы управления с трудом справлялся с нагрузкой. Множественность антикризисных мер и селективный характер значительной их части (предполагающий опору на деятельность различных межведомственных групп) существенно «связывают» имеющийся административный ресурс и усиливают дефицит возможностей для выработки, обсуждения и реализации целостной, «эшелонированной» антикризисной политики. Это же приводит и к повышению рисков уязвимости для лоббирования, принятия оппортунистических решений. Данная проблема ужесточается в условиях противоречивости и фрагментарности информационного сопровождения антикризисной политики, нечеткости «адвокатирования» государством конкретных предпринимаемых мер. Ограниченность «спектра» инструментов государственного воздействия. К началу кризиса государство имело ограниченный спектр инструментов воздействия на экономику (ФЦП, государственный заказ, налоги, тарифы и т.п.), многие из которых недостаточно гибки, при этом отсутствовали механизмы регулярной оптимизации этих инструментов, осуществления улучшающих новаций и передачи лучшей практики. В период наличия значительных финансовых ресурсов государство не было в столь значительной степени мотивировано к повышению эффективности инструментов реализации государственной политики и обеспечения прозрачности результатов их применения, к созданию качественной системы мониторинга за процессами, происходящими в отраслях и секторах экономики (особенно вне зоны прямого государственного влияния). В определенной мере эти недостатки смягчались тем, что до кризиса существовал временной ресурс для постепенной настройки отдельных механизмов, повышения качества их администрирования, прежде всего за счет реакции бизнеса. В этих условиях система государственного управления могла в большей степени сосредоточиться на принятии нормативных актов, нежели на мониторинге результатов их реализации. В условиях же кризиса такая «настройка» по принципу «делаем наблюдаем, что получилось переделываем» уже невозможна и даже опасна, особенно, учитывая, что системные механизмы взаимодействия государства с бизнес-сообществом существенно ослабли. Нам представляется, что резервы в повышении результативности антикризисной политики лежат не столько в области генерации все новых и новых предложений, сколько в совершенствовании используемых для реализации этих мер инструментов. Отдельные меры, даже будучи концептуально верными и прогрессивными, оказываются мало эффективными либо из-за неверно выбранного инструмента, либо из-за «неточной настройки», нечеткости процедур и непрозрачности применения, некачественного администрирования, формальности мониторинга результатов. 8.2.Особенности формирования и реализации антикризисной политики Мы отдаем себе отчет в том, что в сложной экономической ситуации осени 2008 года многие меры Правительство РФ объективно было вынуждено принимать спешно, в ответ на возникающие угрозы, не имея зачастую ни полной информации о кризисных процессах, ни времени для тщательной оценки эффективности принимаемых решений и всех возможных 36 |