|
Следует отметить, ч то принципиальная возм ож ность образования субъектами Российской Ф едерации собственны х контрольны х органов была подтверждена в К о н сти туц и и Р оссийской Федерации 1993 года, которая определила, что субъекты Р оссийской Федерации самостоятельно устанавливаю т свою систем у органов власти (чЛ ст.77), для чего прин им аю т соответствую щ ие законы и ины е норм ативны е правовые акты (ч.2 и 4 ст.76). Более конкретно права законодательны х (представительны х) органов, органов местного самоуправления на создание собственны х контрол ьны х органов были заф иксированы в Б ю дж етном кодексе Р оссийской Ф едерации (ч.2 С Т .2 6 5 ). П ервы м и ввести внеш ний государственны й ф инансовы й контрол ь за ф инансовы ми ресурсами субъекта Ф едерации реш или депутаты М о ско в ско й городской Д ум ы органа представительной власти М о скв ы . 18 мая 1994 года М осковская городская Д ум а приняла Закон города М о скв а № 8-39 «О Контрольно-счетной палате М о ско в ско й городской Д ум ы », создав первы й контрольно-счетны й орган субъекта Ф едерации в России. В 1995 го д у с целью обеспечения большей независим ости внеш него государственного ф инансового контроля в М о скв е Контролы ю -счетная палата М о ско в ско й городской Д ум ы согласно Закону города М о скв а от 1 ноября 1995 года № 2373 «О Контрольно-счетной палате М о скв ы » была преобразована в самостоятельный орган внеш него государственного ф инансового контроля Контрольно-счетную палату М о сквы . В дальнейшем подобны е органы стали создаваться и в д р у ги х субъектах Федерации. П ри организации внеш него государственного ф инансового контроля одни субъекты федерации по ш л и по пути создания контрольно-счетны х органов в составе аппаратов органов законодательной (представительной) власти, а другие — и эта тенденция получает большое развитие — по ш л и по пути создания независим ы х органов государственного ф инансового контроля, им ею щ их статус ю ри д ического лица. 153 |
39 государственном контроле в Российской Федерации, который до сих пор ждет своего принятия. Вместе с тем, необходимость организации эффективной и всеобъемлющей системы государственного финансового контроля в высшей степени актуальна для современной России, успешное движение которой по пути прогресса невозможно без наведения должного порядка во всех жизненно важных сферах, и, прежде всего, в финансовоэкономической сфере. Такие системы государственного финансового контроля эффективно функционируют во всех экономически развитых странах. Важнейшее место в них занимают контрольносчетные органы, созданные представительной властью для проведения внешнего контроля за формированием и использованием государственных средств, контрольные полномочия которых охватывают все управление государственными финансовыми средствами. Как указывалось выше, для проведения внешнего государственного финансового контроля на федеральном уровне согласно Конституции Российской Федерации 1993 года (п. 5 ст. 101) и Федерального закона Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года № 4-ФЗ была образована Счетная палата Российской Федерации. Однако внешний контроль за использованием финансовых средств субъектов Федерации, в том числе средств, переданных органам местного самоуправления, не вошел в сферу ее компетенции. Таким образом, финансовые ресурсы субъектов Федерации и муниципальных образований оказались не охваченными внешним государственным финансовым контролем. Недопустимость существования зон бесконтрольного распоряжения государственными финансовыми ресурсами была осознана органами представительной власти многих субъектов Федерации. Следует отметить, что принципиальная возможность образования субъектами Российской Федерации собственных контрольных органов была подтверждена в Конституции Российской Федерации 1993 года, которая определила, что субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают свою систему органов власти (ч.1 ст.77), для чего принимают соответствующие законы и иные нормативные правовые акты (ч.2 и 4 ст. 76). Более конкретно, права законодательных (представительных) органов, органов местного самоуправление на создание собственных контрольных органов были зафиксированы в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ч.2 ст. 265). Первыми ввести внешний государственный финансовый контроль за финансовыми ресурсами субъекта Федерации решили депутаты Московской городской Думы — органа представительной власти города Москвы. 18 мая 1994 года Московская городская Дума приняла Закон города Москвы № 8-39 «О Контрольно-счетной палате Московской городской Думы», создав первый контрольно-счетный орган в России. В 1995 г. с целью обеспечения большей независимости внешнего государственного финансового контроля в городе Москве Контрольно-счетная палата Московской городской Думы согласно Закону города Москвы от 1 ноября 1995 г. № 23-73 «О Контрольно-счетной палате Москвы» была преобразована в самостоятельный орган внешнего государственного финансового контроля — Контрольно-счетную палату Москвы. В дальнейшем подобные органы стали создаваться и в других субъектах Федерации. При организации внешнего государственного финансового контроля одни субъекты Федерации пошли по пути создания контрольно-счетных органов в составе аппаратов органов законодательной (представительной) власти, а другие — и эта тенденция получает большое развитие — пошли по пути создания независимых органов государственного финансового контроля, имеющих статус юридического лица. Начиная с 1995 года и по настоящее время в субъектах Федерации образованы и действуют 67 контрольно-счетных органов (в том числе в 11 республиках), из которых 32 118 Раздел IV. Методические рекомендации по созданию контрольносчетных органов в субъектах Российской Федерации 1. Как образуются контрольно-счетные органы? Принципиальная возможность образования субъектами Российской Федерации собственных контрольных органов была подтверждена в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. Как уже отмечалось, установление общих принципов организации системы органов государственной власти отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч.1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Вместе с тем, система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Бюджетный кодекс Российской Федерации в п.2 ст. 265 БК РФ подтверждает право законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов. А в ст. 153 БК РФ указано, что «законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления …формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации». К сожалению, к настоящему времени еще не закончена разработка концепции создания в России единой системы государственного финансового контроля, на стадии обсуждения находятся проекты основных составляющих ее законов — «О государственном финансовом контроле» и «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», которые должны установить главное – систему органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия. Это порождает неурегулированность на федеральном уровне многих вопросов, связанных с государственным финансовым контролем, несогласованность действий контрольных органов, нестыковку и путаницу в формах отчетности, пересечение компетенции контрольных органов, дублирование в их работе, необоснованную дополнительную нагрузку на организации – объекты контроля. Однако неурегулированность отдельных вопросов организации государственного финансового контроля не является непреодолимым препятствием на пути создания в регионах контрольно-счетных органов, тем более, что приведенные выше статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставляют законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления право создавать собственные контрольно-счетные органы. Поэтому, хотя в на федеральном уровне до сих пор не приняты законы, регулирующие вопросы организации системы государственного финансового контроля, но законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления согласно Конституции Российской Федерации, Федеративному Договору «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга 128 Вместо заключения: Есть ли будущее у контрольно-счетных органов России? Анализ современного состояния государственного финансового контроля в зарубежных странах показывает, что контрольные органы, создаваемые законодательными (представительными) органами власти, — контрольно-счетные органы — являются важнейшим элементом системы государственного финансового контроля демократических стран (в большинстве экономически развитых стран они имеют статус высших органов государственного финансового контроля). Избранные обществом представители поручают контрольно-счетным органам решать важнейшую задачу: осуществлять высококвалифицированный внешний контроль за управлением всеми государственными средствами, в частности, проводить внешний аудита бюджета. Именно деятельность контрольно-счетных органов помогает органам законодательной (представительной) власти гарантировать обществу, что управление государственными (т.е. общественными) средствами осуществляется в интересах всего общества, в полном соответствии с установленными законами, экономно и эффективно. От того, насколько контрольно-счетные органы квалифицированно и добросовестно справляются с возложенными на них обязанностями, зависит доверие общества к власти как исполнительной, так и представительной, а значит и стабильность этой власти. Поэтому в условиях демократии сама власть заинтересована в том, чтобы общество было уверено в независимости контрольно-счетных органов, в их объективной и эффективной работе. Законы демократических стран предоставляют контрольно-счетным органам большие права и полномочия, подчеркивая, что объектом их контроля является все управление государственными финансами. История России практически не знала государственного управления, построенного на подлинно демократических принципах. Конституция 1993 года впервые в российской истории предоставила возможность создать независимые от исполнительной власти органы внешнего государственного финансового контроля — контрольно-счетные органы. Использование международного опыта позволило разработать законы о первых в России контрольно-счетных органах: федеральном — Счетной палате Российской Федерации и региональном — Контрольно-счетной палате Москвы, которые были в 1995 году приняты, соответственно, Федеральным Собранием Российской Федерации и Московской городской Думой. Позже контрольно-счетные органы стали создаваться и в других субъектах Российской Федерации и к декабрю 2001 года они действовали уже в 69 субъектах Российской Федерации. Одновременно на федеральном уровне расширялось законодательное обеспечение деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. Совершенствовался Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». В Бюджетном кодексе Российской Федерации было зафиксировано право соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов (относящихся в соответствии с п. 4 ст. 151 к органам государственного или муниципального финансового контроля) для проведения внешнего аудита бюджетов (п. 2 ст. 265); право на получение ими всей информации, необходимой для осуществления контроля (п.3 ст. 265); перечислены основные задачи, решаемые этими органами, — «контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, экспертиза проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства (п.1 ст. 157), внешняя проверка отчета об исполнении бюджета (п. 3 ст. 272); их права на ревизию бюджета — получателя финансовой помощи (п. 3. ст. 138, п.2 ст. 140). |