Проверяемый текст
В.И.Шлейников, Демократия и государственный финансовый контроль / Материалы научно-практической конференции: «Единая концепция государственного финансового контроля в РФ», М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002
[стр. 81]

независимый от исполнительной власти контроль за управлением общественными финансовыми средствами было явно прогрессивным.
Вместе с тем в современной России построение государственного финансового контроля, отвечающего требованиям демократического общества, связано с преодолением многих препятствий: это и естественные трудности становления эффективной системы контроля, и трудности, связанные с преодолением скрытого, но весьма упорного сопротивления сложившейся в период перехода к рыночной экономике системы государственного управления.

О необходимости построения в России эффективной системы государственного финансового контроля говорят давно.
В 1996 году вышел Указ Президента РФ за
№1095 от 25 июля 1996 года, которым поручалось «Правительству Российской Федерации в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу проект федерального закона «О государственном финансовом контроле» и проекты изменений в другие законы».
Но до сих пор указанный закон не принят.
* В 1997 году Государственная Дума России провела специальные слушания и приняла постановление, в котором отмечалась необходимость организации
«эффективного контроля за исполнением федерального бюджета и использованием федеральной собственности», и, в частности, подчеркивалось: «По своему статусу и законным полномочиям Счетная палата является «высшим» органом государственного финансового контроля.
По международной терминологии Счетная палата является органом
«внешнего» контроля по отношению к собственно органам исполнительной власти» и предлагалось «повысить статус и расширить полномочия Счетной палаты Российской Федерации».
Однако основные положения данного постановления также до сих пор не выполнены.
По-прежнему в России не выработана единая политика в области
ш государственного финансового контроля, не отрегулирована его нормативноправовая база, отсутствует координация деятельности в сфере бюджетно81
[стр. 1]

Опубликовано в сборнике `Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции `Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации`.
Изд.
Дом `Финансовый контроль`, 2002.
Уважаемые участники конференции! В своем выступлении я хотел бы обратить ваше внимание на один важный аспект государственного финансового контроля его тесную связь с демократией, с доверием общества к государственной власти.
Деньги, финансы во все времена являлись важнейшим ресурсом, с помощью которого государство поддерживало свое существование, обеспечивало исполнение основных своих функций.
Но, как известно, `деньги любят счет`.
Поэтому, в государстве любой исторической формы разумные правители всегда осуществляли контроль за находящимися в их распоряжении средствами.
Способ организации этого контроля определялся реальным собственником государственных ресурсов, который преследовал главную цель оградить их от недобросовестного и неэффективного распоряжения.
При абсолютной монархии такой контроль по своему усмотрению организовывал монарх, который, как Людовик ХIV полагал `Государство это я`.
В советское время ведущая роль в государственном контроле, согласно Конституции СССР, принадлежала Советам народных депутатов и органам народного контроля, которые имели широкие полномочия.
Однако, несмотря на то, что в СССР государственная собственность провозглашалась народной, не уважение к праву вообще и к праву собственности, в частности, нашло свое отражение в неуважительном, бесхозяйственном отношении к общенародной собственности, что во многом определило крах советской экономики и советского государства.
Духовным фундаментом демократического правового государства, наоборот, является признание верховенства права в регулировании жизни общества, и, в первую очередь, признание права собственности, в том числе права общества на владение государственными ресурсами и эффективное распоряжение ими.
В таком государстве власть не только признает право, но и одновременно ограничена им, а в аппарат государственного управления обязательно внедряются механизмы, делающие деятельность государства подконтрольной гражданскому обществу, обеспечивающие его функционирование в интересах и на благо народа.
Именно на признании права собственника на эффективное распоряжение принадлежащим ему имуществом базируется отношение демократического правового государства к финансовому контролю вообще и к государственному финансовому контролю в частности.
Своей собственностью собственник может управлять сам, а может доверить это управление более квалифицированному управляющему.
Но, недаром говорят: `Доверяй, но проверяй`.
Поэтому собственник обязательно контролирует, насколько управляющий учитывает его интересы при распоряжении доверенной собственностью.
Это внешний контроль собственника.
А управляющий тоже, но уже в своих интересах (которые, по идее, должны совпадать с интересами собственника), организует контроль эффективности своего управления.
Это внутренний контроль управляющего.
Причем ни собственник, ни управляющий не организует контроль ради контроля.
Всегда преследуется цель улучшить управление собственностью и всегда затраты на проведение контроля сопоставляются с выгодой от его проведения.
Если у собственности большое число совладельцев как, например, в акционерном обществе, то они, обычно, выбирают своих представителей, которым делегируют право назначать управляющих и организовывать внешний контроль за управлением своей собственностью, а организацию внутреннего контроля оставляют за управляющими.
Государственный финансовый контроль в демократическом правовом государстве строится по той же схеме.
Гражданское общество, которому принадлежит государственное имущество, делегирует свое право на распоряжение этой собственностью своим избранным представителям органам законодательной (представительной) власти, которые, в свою очередь, определяют для нее управляющих органы исполнительной власти, а также организуют внешний контроль за тем, насколько эффективно с точки зрения интересов общества это управление осуществляется, чтобы в случае необходимости совершенствовать законы или корректировать действия управляющих вплоть до их переназначения.
А граждане, в свою очередь, наблюдают за эффективностью управления общественной собственностью и, посредством установленных механизмов регулярной выборности и сменяемости членов органов предствительной власти, оценивают, насколько деятельность их избранных представителей отвечает интересам общества.
Для демократического правового государства созидательный, эффективный контроль за управлением общественными ресурсами залог стабильности, так как способствует укреплению государственной экономики и доверия граждан к государственной власти, показывая, что для нее интересы общества имеют высший приоритет.
С помощью эффективного контроля демократическое государство старается оградить себя от недобросовестных или нерадивых чиновников, деятельность которых может подорвать его авторитет в глазах общества.
Принципы организации государственного финансового контроля в демократическом правовом государстве обобщены и зафиксированы в международных документах, таких как Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IХ Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году.
Кстати, хочу обратить Ваше внимание, что полный текст Лимской декларации приведен в книге `Контрольно-счетные органы Российской Федерации`.
Там же рассмотрен опыт организации внешнего государственного финансового контроля за рубежом и в России.
В учебнике `Финансовый контроль` также целая глава посвящена рассмотрению такого международного опыта.
Обе книги подготовлены к публикации Управлением по взаимодействию с контрольно-счетными органами Российской Федерации аппарата Счетной палаты Российской Федерации.
Принятая в 1993 году Конституция провозгласила Россию демократическим правовым государством.
Преобразования проводились под лозунгом построения государства, функционирующего для народа и в интересах народа, имеющего эффективную экономику за счет отказа от монополии государственной собственности и административно-командных методов хозяйственного управления.
Однако за прошедшее десятилетие многое из провозглашенного так и осталось только лозунгом: некоторые основополагающие принципы демократического управления до сих пор не реализованы, экономика страны не достигла желаемой эффективности, а степень ее криминализации вызывает серьезные опасения у отечественных и зарубежных инвесторов.
Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин обозначил создание эффективного демократического государства главной проблемой, стоящей перед страной, указав: `Только эффективное и демократическое государство способно создать условия для благополучной жизни людей и процветания нашей Родины`.
Для решения этой проблемы очень важно решительно покончить с первейшими источниками криминализации экономики: коррупцией, хищением и разбазариванием государственных средств, воплотить в жизнь демократические принципы управления общественной собственностью.
Эффективный, построенный на демократических принципах государственный финансовый контроль основное средство для достижения этого, важнейший фактор укрепления доверия общества к государственной власти.
Но существующий в современной России государственный финансовый контроль трудно назвать эффективным.
Он складывался хаотично.
Многочисленные контрольные органы не образуют слаженную систему, работающую в интересах государства и общества.
Такой контроль не отвечает своему назначению и нуждается в реформировании.
Вроде бы очевидно, что определяя путь перестройки государственного финансового контроля в соответствии с новыми экономическими и политическими реалиями России эффективнее использовать уже накопленный экономически развитыми странами опыт и в соответствии с ним строить систему контроля, наиболее полно отвечающую потребностям демократического правового государства.
Тем более, что законные основания для этого есть.
Конституция 1993 года, следуя (хотя и робко) конституциям других демократических государств, приоткрыла форточку для учреждения в стране контрольного органа, осуществляющего контроль за деятельностью исполнительной власти в финансово-материальной сфере, определив в п.
5 ст.
101, что: `Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом`.
И хотя авторы Конституции упомянули только одну функцию, которая в демократическом правовом государстве возлагается на высший контрольный орган, хотя они, указав, что Россия есть федеративное государство, не предусмотрели, как должны контролироваться общественные средства, не входящие в федеральный бюджет.
Однако для становления демократии в России даже такое краткое указание на возможность организовать принятый во всех демократических странах внешний, независимый от исполнительной власти контроль за управлением общественными финансовыми средствами было явно прогрессивным.
Вместе с тем в современной России построение государственного финансового контроля, отвечающего требованиям демократического общества, связано с преодолением многих препятствий: это и естественные трудности становления эффективной системы контроля, и трудности, связанные с преодолением скрытого, но весьма упорного сопротивления сложившейся в период перехода к рыночной экономике системы государственного управления,
о причинах которого Президент Российской Федерации сказал: `Очень многих устраивает нынешняя `точка равновесия`, а скорее бездействие, когда одни приспособились к получению финансовых доходов, а другие и политических дивидендов от сложившейся ситуации.
Система сейчас устроена так, что тормозит, а во многих случаях просто останавливает преобразования.
Система защищает свои права на получение так называемой `статусной ренты`, говоря прямо, взяток и отступных.
Такой способ существования власти представляет угрозу для общества, для государства`.
О необходимости построения в России эффективной системы государственного финансового контроля говорят давно.
В 1996 году вышел Указ Президента РФ за
Nо 1095 от 25 июля 1996 года, которым поручалось `Правительству Российской Федерации в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу проект федерального законагосударственном финансовом контроле` и проекты изменений в другие законы`.
Но до сих пор указанный закон не принят.
В 1997 году Государственная Дума России провела специальные слушания и приняла постановление, в котором отмечалась необходимость организации
`эффективного контроля за исполнением федерального бюджета и использованием федеральной собственности` и, в частности, подчеркивалось: `По своему статусу и законным полномочиям Счетная палата является `высшим` органом государственного финансового контроля.
По международной терминологии Счетная палата является органом
`внешнего` контроля по отношению к собственно органам исполнительной власти` и предлагалось `повысить статус и расширить полномочия Счетной палаты Российской Федерации`.
Однако основные положения данного постановления также до сих пор не выполнены.
По-прежнему, в России не выработана единая политика в области
государственного финансового контроля, не отрегулирована его нормативно-правовая база, отсутствует координация деятельности в сфере бюджетно-финансового контроля.
При этом органы исполнительной власти всех уровней, защищая свои претензии на бесконтрольное распоряжение государственными ресурсами, всячески пытаются ограничить внешний контроль за своей деятельностью со стороны контрольных органов, образованных законодательной (представительной) властью контрольно-счетных органов.
Вместе с тем из-за низкой эффективности государственного финансового контроля российское государство и его экономика продолжают нести ощутимые потери.
Для исправления сложившейся ситуации Президент Российской Федерации своим поручением от 7 июня 2001 года Nо Пр-1045 обязал Правительство Российской Федерации разработать проект Единой концепции государственного финансового контроля.
Концепция это важнейший документ, генеральный план строительства системы государственного финансового контроля в России.
Поэтому ожидания данного проекта были велики.
Подготовленный Правительством России (точнее Министерством финансов России) проект подтверждает, что государственный финансовый контроль в России болен и не обеспечивает существующие потребности государства и общества.
Однако анализ проекта, предложенных в нем рецептов лечения, показал, что его авторы не видят принципиальной разницы между организацией контроля в советском тоталитарном государстве и в демократических государствах, к которым, согласно ст.
1 Конституции 1993 года, относит себя Россия.
Предложенный Министерством финансов России проект фактически игнорирует основные принципы организации контроля за управлением общественной собственностью, признанные в демократических правовых государствах, зафиксированные в международных документах, таких, например, как Лимская декларация.
Нельзя сказать, что Лимская декларация, изложенные в ней принципы не были известны авторам предложенного проекта: отдельные его абзацы полностью переписаны из Декларации.
Однако авторы проекта выхолостили суть Лимской декларации, обошли молчанием важнейшие ее положения, например, такие: все управление общественными средствами должно подлежать независимому от органов, распоряжающихся этими средствами, внешнему контролю (ст.
18); внешний контроль имеет приоритет над контролем внутренним, его обязанность проверять эффективность внутренней контрольной службы (ст.
3); внешний контроль проверяет деятельность правительства, его административного руководства и любого подчиненного ему органа (ст.
9); цели внешнего контроля законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами общества в основном одинаково важны (ст.
4).
Желая сохранить привилегию исполнительной власти фактически бесконтрольно распоряжаться общественными средствами, авторы проекта как бы не замечают, что государственный финансовый контроль в демократическом правовом государстве это, прежде всего, внешний контроль за законностью и эффективностью управления всеми принадлежащими обществу средствами (государственными, муниципальными).
Вопросам внешнего контроля посвящено лишь 4 абзаца из всего текста документа.
Причем упоминается только внешний контроль за средствами федерального уровня, а внешний контроль за управлением общественными средствами в субъектах Российской Федерации, а тем более в муниципальных образованиях даже не рассматривается, хотя такой контроль организован и успешно функционирует уже в 71 субъекте Российской Федерации, а также в десятках муниципальных образованиях.
Государственный финансовый контроль в понимании авторов проекта это, прежде всего, контроль внутренний, организация и цели которого подчинены интересам исполнительной власти.
Проект фактически посвящен только реформированию системы внутреннего контроля за средствами федерального бюджета.
Исправлять сложившееся неудовлетворительное положение с государственным финансовым контролем в стране авторы проекта предлагают, в основном, старым, известным еще с советских времен способом: ростом числа контролеров.
Считая, что основная причина болезни `недостаточная численность контрольно-ревизионного аппарата, не позволяющая охватить проверками все государственные средства` они делают вывод: `в этой связи необходимо принять меры по возрождению внутреннего (ведомственного) финансового контроля под руководством Министерства финансов Российской Федерации в качестве неотъемлемого элемента государственного финансового контроля`.
Но кто же разрушил этот контроль, который более 70 лет непрерывно находится в ведении Министерства финансов России? Почему надо увеличивать численность контрольно-ревизионного аппарата, проводящего, как следует из утвержденного Министерством финансов России положения, только последующий финансовый контроль, в то время как при том же министерстве образовано мощное подразделение Федеральное казначейство, которое обязано проводить предварительный и текущий финансовый контроль? Ведь чем лучше будет работать казначейство, тем меньше работы будет у контрольно-ревизионного аппарата, т.е.
при хорошей работе казначейства Контрольно-ревизионное управление скорее надо сокращать, чем увеличивать.
Страсть к росту числа контролеров прослеживается и в других местах проекта.
Но так ли необходимо расширять численность контролеров в стране? Возможно, прежде надо покончить с другими причинами неудовлетворительного положения, на которые указывают авторы проекта: `бессистемность осуществления государственного финансового контроля и его правовая неопределенность; слабость законодательной и методологической базы; отсутствие единой информационной системы о выявленных правонарушениях в сфере экономики; неупорядоченность контроля, когда зачастую неоднократно проверяются одни организации, другие годами оказываются вообще вне сферы контроля; слабое взаимодействие между контролирующими органами; недостаточное использование своих полномочий территориальными структурными подразделениями федеральных органов контроля; серьезные недостатки в ведомственной отчетности о контрольных мероприятиях, отсутствие их сопоставимости`.
Источники этих причин, прежде всего, разобщенность существующих органов государственного финансового контроля, их ведомственная закрытость.
Как преодолеть эту разобщенность, как превратить существующую в Российской Федерации систему органов государственного финансового контроля в единый, надежный, целостный механизм, в котором каждый орган функционирует по единым для всех регионов законам и правилам, тесно взаимодействует с другими органами государственного контроля, координирует с ними свои действия, обменивается информацией и результатами контрольных мероприятий вот те главные вопросы, ответы на которые ожидались от авторов проекта.
Однако и здесь авторами предлагается все тот же рецепт: `проработать в комплексе вопрос о возможности создания единой структуры государственного финансового контроля в системе исполнительной власти Российской Федерации (Комитет государственного финансового контроля Российской Федерации), с использованием для его формирования систему контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации`.
Таким образом, предложенный Минфином России проект Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации не отвечает общепринятым в демократическом правовом государстве требованиям к организации контроля за управлением общественными средствами, не решает поставленной задачи создания в России эффективного с точки зрения демократического общества государственного финансового контроля.
Он не содержит общих принципов организации надежной, целостной системы государственного финансового контроля в стране в целом, в том числе в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Предложенный проект отражает только попытку исполнительной власти недопустить или, по крайней мере, ограничить объективный контроль общества за своей деятельностью и, фактически, сводится лишь к усилению роли контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации.http://nvolgatrade.ru/

[Back]