|
маются те вопросы, которые, с точки зрения нейтральных органов, приобретают общегосударственное значение. Более того, достаточно широкое распространение получают так называемые делегированные полномочия, когда местным органам получается выполнение конкретных функций или мероприятий, которые фактически не утрачивают общенационального значения и не передаются в постоянное ведение местных органов. Следовательно, основной признак, который позволяет отличить органы местного самоуправления от органов местного управления — выборность, а не предметы ведения. Это находит свое подтверждение и в Европейской хартии местного самоуправления. Но выборность органов — не единственный критерий, отличающий местное самоуправление от местного управления. Органы местного самоуправления отличаются большей степенью автономности, самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов, а также отсутствием в системе местного самоуправления иерархических отношений (система местного самоуправления несовместима с подразделением на вышестоящие и нижестоящие). Однако нельзя говорить о полном отсутствии самостоятельности в решении местных дел у органов местного управления, равно как наделять органы местного самоуправления абсолютной самостоятельностью. Даже при самой строгой централизации власти органы, облаченные соответствующими полномочиями по осуществлению конкретных функций, обладают и относительной самостоятельностью действий, пусть и в определенных рамках. Речь как раз и должна идти о широте и жесткости этих рамок, а соответственно о большей или меньшей степени относительной самостоятельности органов местного управления и самоуправления. Обладание органами местного самоуправления относительной, но не абсолютной самостоятельностью не следует рассматривать как ущемление их прав. Вполне оправданным можно признать распространенное мнение, 76 |
Разумеется, с точки зрения разграничения понятий местного управления и местного самоуправления нужно иметь в виду, что местное управление может быть как самоуправляющееся и осуществляющее местные функции, так и бюрократическое, осуществляющее в первую очередь функции центрального управления на местах. Однако функциональный критерий не является достаточно определенным — нет четких параметров, признаков отнесения тех или иных вопросов к предмету ведения местного управления или центрального управления на местах. Нет двух замкнутых кругов, двух самостоятельных сфер, имеющих особое, специфическое содержание: местные интересы — с одной стороны, и национальные интересы — с другой. Местные дела — это лишь часть общегосударственных дел, которые по соображениям целесообразности переданы введение местных органов. Естественно, есть определенный круг вопросов, которые бесспорно находятся введении общенационального правительства (например, вопросы национальной безопасности). Во многих же других случаях отнесение вопроса в ведение местных или центральных органов зависит от того, какой интерес является на данный момент преобладающим. Не случайно, поэтому, компетенция местных органов не является статичной; в их ведение передаются вопросы, которые ранее считались общенациональными, и наоборот — изымаются те вопросы, которые, с точки зрения центральных органов, приобретают общегосударственное значение. Более того, достаточно широкое распространение получают так называемые делегированные полномочия, когда местным органам получается выполнение конкретных функций или мероприятий, которые фактически не утрачивают общенационального значения и не передаются в постоянное ведение местных органов. 71 Следовательно, основной признак, который позволяет отличить органы местного самоуправления от органов местного управления — выборность, а не предметы ведения. Это находит свое подтверждение и в “Европейской Хартии местного самоуправления". Но выборность органов — не единственный критерий, отличающий местное самоуправление от местного управления. Органы местного самоуправления отличаются большей степенью автономности, самостоятельности в решении переданных в их ведение вопросов, а также отсутствием в системе местного самоуправления иерархических отношений (система местного самоуправления несовместима с подразделением на вышестоящие и нижестоящие). Однако нельзя говорить о полном отсутствии у органов местного управления самостоятельности в решении местных дел, равно как наделять органы местного самоуправления абсолютной самостоятельностью. Даже при самой строгой централизации власти органы, наделенные соответствующими полномочиями по осуществлению конкретных функций, наделяются и относительной самостоятельностью действий, путь и в определенных рамках. Речь как раз и должна идти о широте и жесткости этих рамок, а соответственно о большей или меньшей степени относительной самостоятельности органов местного управления и самоуправления. Обладание органами местного самоуправления относительной, но не абсолютной самостоятельностью не следует рассматривать как ущемление их прав. Вполне оправданным можно признать распространенное мнение, что полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных мероприятий, создает почву для всякого рода злоупотреблений и т.п. Таким образом, и органы местного управления и органы местного самоуправления обладают относительной самостоятельностью в решении вопросов местного значения, с 72 |