|
интересы государства или данной территориальной единицы как части государства. Муниципальное управление характеризуется максимальной приближенностью к нуждам непосредственно населения отдельной территориальной единицы. Эти нужды и интересы являются приоритетными и преобладающими. К муниципальному управлению, следовательно, следует отнести управление социально-экономической жизнью населенных пунктов, остальные же органы местного самоуправления, действующие в “искусственных” территориальных единицах, можно определить как “региональную администрацию”, действующую на началах самоуправления. С вышеизложенным в значительной мере перекликается и существующее в американской правовой теории деление местных единиц на муниципальные корпорации в буквальном смысле слова и квази-муниципальные корпорации126. К муниципальным корпорациям в буквальном смысле слова отнесены населенные пункты: города, виллиджи и др., к квазимуниципальным: графства, специальные округа. Соответственно, в отношении муниципальных единиц в американской судебной практике общепризнано, что они создаются по требованию (или при явно выраженном согласии) жителей и, прежде всего, для местной пользы и преимуществ, в то время как квази-муниципальные единицы создаются безотносительно учета местных пожеланий, прежде всего, как административные подразделения штатов для осуществления деятельности по реализации интересов штата. Таким образом, понятия “местное управление”, “местное самоуправление” и “муниципальное управление” имеют как общие черты, так и различия. Характерной чертой современности становится распад привычных форм социальной и культурной целостности, нарастание центробежных тен!2 f>Elcock Я. Local government. Politicians. Professionals and the public in local authorities. London and New-York, 1982. P. 34 •• 38. 78 |
разной лишь ее степенью. И для органов местного самоуправления определение разумных, оправданных рамок относительной самостоятельности играет, пожалуй, жизненноважное значение, поскольку излишнее их сужение, установление чрезмерной опеки может вылиться в прямое администрирование, вмешательство извне, а значит и разрушить саму основу самоуправления; предоставление же неограниченной свободы может привести к трансформации местного самоуправления в местное самоуправство, в местничество, что затруднит функционирование государства как единого целого. Отдельное место занимает вопрос о том, какое место среди этих двух социально-правовых явлений занимает “муниципальное управление". Вопрос этот тем более важен, что чаще всего происходит смешение именно двух понятий — местного самоуправления и муниципального управления. Нередко эти понятия употребляются как тождественные. Вряд ли с этим можно в полной мере согласиться. Обращение к административно-территориальной организации государств показывает, что существуют административно-территориальные единицы, сложившиеся исторически, естественно, как места проживания граждан — это различные населенные пункты (города, поселки, тауны и т.п.), и “искусственно" созданные единицы — области, районы, графства, округа и т.п. Последние создавались преимущественно по административно-политическим соображениям — облегчение управления отдельными частями единого целого — государства. И на этом уровне чаще всего действует как раз местное управление в чистом виде или с элементами самоуправления, поскольку для соответствующих местных органов приоритетным являются интересы государства или данной территориальной единицы как части государства. Муниципальное управление характеризуется максимальной приближенностью к нуждам непосредственно населения отдельной террито73 риальной единицы, и эти нужды и интересы являются приоритетными и преобладающими. К муниципальному управлению, следовательно, следует отнести управление социально-экономической жизнью населенных пунктов, остальные же органы местного самоуправления, действующие в “искусственных” территориальных единицах, можно определить как “региональную администрацию”, действующую на началах самоуправления. С вышеизложенным в значительной мере перекликается и существующее в американской научной теории деление местных единиц на муниципальные корпорации в буквальном смысле слова и квазимуниципальные корпорации. К муниципальным корпорациям в буквальном смысле слова отнесены населенные пункты — города, вилиджи и др., к квази-муниципальным — графства, специальные округа. Соответственно, в отношении муниципальных единиц в американской судебной практике общепризнано, что они создаются по требованию (или при явно выраженном согласии) жителей и прежде всего для местной пользы и преимуществ, в то время как квази-муниципальные единицы создаются безотносительно учета местных пожеланий прежде всего как административные подразделения штатов для осуществления деятельности по реализации интересов штата. Таким образом, понятия “местное управление”, “местное самоуправление" и “муниципальное управление” имеют как общие черты, так и различия. Думаем, что методологически верно будет обратиться к анализу самих понятий “управление” и “самоуправление”. Под самоуправлением в широком смысле слова отечественная государственно-правовая наука понимает комплексный правовой институт каждый из составных частей которого имеет собственное содержание. Начнем с самого высокого уровня обобщения на стыке правовой и философской наук, когда под самоуправлением понимается вид соци74 |