|
принципы организации двухпалатной системы в России . Выступая с докладом, А.М.Кулишер отметил, что исходным моментом в его позиции является вариант компромисса между однопалатной и двухпалатной системой. С одной стороны он отмечал необходимость верхней палаты как консервативного начала, сдерживающего нижнюю палату, а с другой ее ограниченность как формы прикрытия "классовых интересов". Говоря о вариантах однопалатной системы по образцу мелких южно-американских республик (Пуэрто-Рико, Гондурас и т.д.) он признавал их несовершенство, особенно в условиях социально-экономических неурядиц. Наилучшим выходом для избежания дефектов той и другой системы государственных учреждений он считал современную теорию существования одной палаты наряду с системой референдума. Анализируя коллизии во взаимоотношениях палат английского парламента, А.М.Кулишер отдал предпочтение палате общин, которая чаще отражала "действительную волю страны". Кроме того, касаясь вопроса о полновластии верхней палаты, докладчик заявил о возможности предупреждения ослабления влияния нижней палаты "при наличии условия избрания членов верхней палаты из среды представителей автономных местностей и общественных организаций". "Между тем, продолжал он, при существовании единой палаты, вся власть сосредотачивается в ее руках, и это чрезмерное влияние 2 парламента вредно отражается на ходе законодательства . Достаточно в подтверждение этого положения указать на Великую Французскую Революцию, когда в теории признавали необходимость разделения законодательной и исполнительной власти, а на практике Учредительное Собрание полновластно законодательствовало и управляло Францией. Учитывая условия Рос135 Учредительное собрание. 1918. Стенограммы. С.44-45. 2Учредительное собрание. 1918. Стенограммы.С.43. |
Провозглашая государство Российское “единым и неделимым” (ст. 1), законодатель говорил лишь “о введении областной автономии” (ст. 3). При этом законодатель отмечал, что устройство областных учреждений и “пределы их ведомства” в делах местного законодательства и управления должны определяться центральной законодательной властью (ст. 4). Из указанных положений проекта на роль наиболее “демократического” выдвигалось положение об “областной автономии”, тогда как реальный процесс децентрализации в России привел к куда более сложным формам автономизма (национально территориальной автономии, культурно национальной автономии и т. д). Наиболее четко в проекте оговаривалось, что “ законы, изданные областными властями, не имеют обязательной силы, если противоречат …Основным законам… изданным центральной государственной властью…” (ст. 5). Однако в проекте не содержалось ничего более определенного, напоминающего демократический принцип права наций на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств. Исключение составляло отношение к Финляндии, по поводу которой в проекте говорилось, что она в составе государства Российского… “ пользуется самостоятельностью на основаниях и в пределах, установленных законом о взаимных отношениях России и Финляндии.” (ст. 2). Таким образом, общая тенденция ослабления реальной власти Временного правительства, под воздействием революционного и национальноосвободительного движения, способствовала появлению и усилению национал -радикальных группировок, лидеры которых требовали отделения самостоятельных государственных образований. Объективность процесса роста сепаратизма дополнялась рядом субъективных факторов, в том числе и амбициями радикал националистов. Все это ослабляло государственные связи и вело к развалу единой государственности, однако авторы проекта как бы не замечали этих процессов и, проводя мысль о необходимости демократизации государственного аппарата и определенной децентрализации, не сумели найти ту грань, которая отделяла децентрализацию в условиях демократического подъема от сепаратизма при ужесточении политического режима. Таким образом, внешне неизменная форма государственного устройства унитаризм подверглась серьезной деформации, а созданный Особой комиссией проект, полностью игнорируя это обстоятельство, противоречил своему исходному названию “об автономии и федерализме”, продолжил унитаристские принципы Основных законов Российской империи 1906 г. Интересной и показательной представляется позиция Б.Э. Нольде, который пытался обосновать “единость и неделимость России”, исходя из убеждений об отсутствии твердой исторической опоры для национальнотерриториального раздела. Признавая право национальностей на свободное развитие, он отмечал: “Многие русские национальности не знали самобытного политического существования в прошлом, и русские губернии составлялись, выражению Лохвицкого, из административных станций, к которым приписывались отдельные части территорий”. Он же не считал правильным и признание каких-либо особых прав за отдельной народностью, поскольку национальные меньшинства на той же территории могли быть ущемлены. Его позиция по национальному вопросу нашла свое отражение в решениях IX съезда партии Народной Свободы в конце июля 1917 г., где отмечалось: “Государство может передать национальностям, действующим в качестве единых нетерриториальных публично-правовых союзов, осуществление …задач культурного управления…но под эгидой государства в порядке общегосударственного законодательства. Таким образом, фактическое сопоставление указанного проекта с реальными процессами в эволюции формы государственного устройства России, начиная с середины июня 1917 г., позволяет констатировать, что проект ЦГА РФ. Ф. 1792. Оп. 1. Д. 7. Л. 11 не отвечал фактическим условиям распада государства накануне октябрьских событий. Из сохранившихся материалов Особой комиссии привлекает внимание интересный проект организации верхней палаты парламента, разработанный A.M. Кулишером и Б.Е. Шадским и вызвавший при обсуждении оживленную дискуссию на тему: что лучше для Российской республики однопалатная или двухпалатная система? Проект с официальным названием “Тезисы по вопросу о верхней палате”, принятый на заседании 20 октября 1917 г., содержал лишь общие принципы организации двухпалатной системы в России^^^. Выступая с докладом, A.M. Кулишер отметил, что исходным моментом в его позиции являлся вариант компромисса между однопалатной и двухпалатной системой. С одной стороны, он отмечал необходимость верхней палаты как консервативного начала, сдерживающего нижнюю палату, а с другой ее ограниченность как формы прикрытия “классовых интересов”. Говоря о вариантах однопалатной системы по образцу мелких южноамериканских республик (Пуэрто-Рико, Гондурас и т. д.), он признавал их несовершенство, особенно в условиях социально-экономических и политических неурядиц. Наилучшим выходом для избежания дефектов той и другой системы государственных учреждений он считал теорию существования одной палаты наряду с системой референдума. Анализируя коллизии во взаимоотношениях палат английского парламента, Кулишер отдал предпочтение палате общин, которая чаще отражала “действительную волю страны”. Кроме того, касаясь вопроса о полновластии верхней палаты, докладчик заявил о возможности предупреждения ослабления влияния нижней палаты “при наличности условия избрания членов верхней палаты из среды представителей автономных местностей и общественных организаций…”. “Между тем, продолжал он, при существовании единой палаты, вся власть См.: Учредительное собрание. 1918 г. Стенограммы. С. 44-45. сосредотачивается в ее руках, и это чрезмерное влияние парламента вредно отражается на ходе законодательства”. Учитывая условия России, он полагал правильным оформление двухпалатной системы и отрицал возможность проведения референдума в случае отклонения его проекта^^”^. Следующий содокладчик Б.Е. Шадский отметил необходимость создания верхней палаты по образцу английской палаты лордов, наделенной правом “суспенсивного вето” по отношению к биллям палаты Общин. Причем он отмечал, что гарантия соблюдения воли народа заключается в естественном роспуске палат. Дискуссию продолжил И.В. Янушинский, который убеждал, “что следует сохранить хорошую верхнюю палату, если она существует”, но высказал сомнение в необходимости ее создавать, если ее нет, в частности в России, где “самое имя верхней палаты одиозно”. А.А. Боголепов затронул вопрос о полновластии палат и отметил необходимость создания функций, ограничивающих нижнюю палату путем организации верхней, избрав ее членов из среды представителей земских и городских учреждений. В выступлении В.Ф. Дерюжинского прозвучала мысль о том, что существование второй палаты может привести законодательное творчество к системе разделения труда и тем самым исправить ошибку прежнего строя, когда все законопроекты обязательно поступали в Государственную думу, а Государственный совет не обладал правом законодательной инициативы . Представляется важным принципиальное согласие всех членов комиссии о том, что в случае формирования верхней палаты она должна быть сильной, так как не было смысла в создании слабого представительного органа, если он действительно таковой. Н.А. Ленский подошел к вопросу об учреждении верхней палаты с весьма оригинальной точки зрения “насаждения и укрепления законности в См.: Учредительное собрание. 1918 г. Стенограммы. С. 43. Сьл ? тям ЖР г 4R стране, настолько расшатанной, что в ней… не существует понятия о законе”. “Облегчить эту задачу может именно учреждение верхней палаты; при отсутствии же этого органа не будет уважения к правовым законам, нет уверенности в тщательности и продуманности законодательства и ускорении правосознания в массах народа…При этом он отстаивал принцип полного равноправия обеих палат как условие разрешения этой задачи. Убежденный сторонник однопалатной модели В.М. Гессен раскрьш политический аспект проблемы весьма откровенно: “Существование двух демократических палат является бесцельным политическим учреждением… если демократия не созрела, то нужно другое средство монархия”^^^. Весьма примечательным был вывод о недопустимости строить правовой порядок на произволе, и пока эта ошибка не будет исправлена, никакие учреждения не помогут. Анализ выступлений членов Особой комиссии убеждает, что декларируя необходимость федеративного государственного устройства России, никто и не помышлял о реальной федерации. |