|
Известно, что важнейший принцип бюджетного федерализма позволяет каждому уровню власти иметь полномочия по сбору доходов из собственных источников, необходимых для финансирования его расходных обязательств. В частности, такой принцип автономии предполагает, что региональные правительства как институты не должны зависеть от бюджетных доходов, которые передаются им центральным правительством для финансирования расходов, входящих в компетенцию региональных органов власти. Аналогичным образом местные органы власти не должны зависеть от региональных правительств в обеспечении бюджетных поступлений, необходимых для финансирования местных расходов. Цель устранения такого рода зависимости заключается в создании нормальных условий для действенного функционирования органов власти всех уровней. Чтобы более точно сформулировать принцип автономии в системе бюджетного федерализма, заметим, что он эквивалентен требованию вертикальной сбалансированности фискальной системы. Последнее заключается в том, что полномочия по обеспечению бюджетных поступлений на каждом уровне должны соответствовать величине расходных обязательств этого уровня власти. Обобщая все вышеизложенное, мы уверены, что реформа налоговой системы не может не предполагать изменений в зачислении налогов в бюджетную систему России. Мы считаем, региональные бюджеты должны формироваться из закрепленных за ними доходов так, чтобы органы власти всех уровней были заинтересованы в расширении налоговой базы и повышении собираемости налогов. Для реализации этой идеи трансферты из вышестоящих бюджетов должны определяться не дефицитом бюджета, а уровнем экономического развития региона. По нашему представлению отказ от практики распределения одного налога между бюджетами разных уровней отвечает принципам федерализма. |
152 регионе величина налоговых поступлений определяется совокупностью объективных и субъективных факторов. Совершенствование налогового законодательства предполагает, в первую очередь, формирование принципиально новой парадигмы межбюджетных отношений. Они связаны с введением частей I и II Налогового кодекса Российской Федерации, и в первую очередь, это касается законодательства субъектов Федерации с целью усиления федеральной власти. Развитие бюджетно-налогового федерализма в России было и остается одним из главных направлений российской экономической реформы и переустройства государственной жизни. Мы полагаем, что бюджетно-налоговый федерализм, если он должным образом проработан, может стать эффективным механизмом согласования и обеспечения интересов Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. Разработка и оценка любой системы бюджетного федерализма основывается на решении о распределении финансовых полномочий между различными органами власти. Это распределение определяет потребности в доходах на каждом уровне. Когда потребности известны, становится возможным создание такой системы доходов, при которой каждому уровню власти обеспечивается доступ к ресурсам, необходимым для выполнения соответствующих расходов. Известно, что важнейший принцип бюджетного федерализма позволяет каждому уровню власти иметь полномочия по сбору доходов из собственных источников, необходимых для финансирования его расходных обязательств. В частности, такой принцип автономии предполагает, что региональные правительства как институты не должны зависеть от бюджетных доходов, которые передаются им центральным правительством для финансирования расходов, входящих в компетенцию региональных органов власти. Аналогичным образом местные органы власти не должны зависеть от региональных правительств в обеспечении бюджетных поступлений, необходимых для финансирования местных расходов. Цель устранения такого рода зависимости заключается в создании нормальных условий для действенного функционирования органов власти всех уровней. Чтобы более точно сформулировать принцип автономии в системе бюджетного федерализма, заметим, что он эквивалентен требованию вертикальной сбалансированности фискальной системы. Последнее заключается в том, что полномочия по обеспечению бюджетных поступлений на каждом уровне должны соответствовать величине расходных обязательств этого уровня власти. Так, полномочия по обеспечению бюджетных поступлений в регионах зависят от законной власти правительств данного уровня извлекать доходы из своих собственных источников, например, определять собственные налоговые базы и ставки, а также те сборы, которые они осуществляют сами. Конечно, главным здесь является вопрос о том, обеспечат ли субъекты эти полномочия, реализуются ли они с «разумными» усилиями, достаточными для финансирования всех расходов, за которые этот уровень несет ответственность. Данные понятия определяют границы налоговой компетенции региона (рис. 21). Издержки выполнения обязательств по расходам обычно определяются как сумма бюджетных поступлений, необходимых для финансирования некоторого стандартного уровня выполнения каждой из общественных услуг, за которые отвечает правительство данного уровня. Каковы аргументы, в силу которых региональные и местные правительства должны обладать властью собирать в виде собственных налогов большую часть денег, необходимых для финансирования их обязательств по расходам. Прежде всего, если региональные и местные руководители будут вынуждены увеличивать собственные налоги для покрытия более высоких расходов на программы, за которые они отвечают (и которые они пообещали своим избирателям выполнить), они будут более внимательны при принятии решений о том, каким образом потратить эти поступления, в отличие от расходования средств, выделяемых из вышестоящих бюджетов. 157 —налоги на мобильные факторы производства следует централизовать; —налоги, взимаемые по принципу постоянного проживания, например акцизы, должны собираться субъектами; —налоги на полностью немобильные факторы должны взиматься местными органами власти. Некоторые из приведенных выше принципов носят противоречивый характер: они, например, не полностью совместимы. Некоторые из наиболее немобильных налоговых баз (которые считаются самыми приемлемыми для налогообложения на местном уровне) крайне неравномерно распределены среди различных территорий (что считается специфическим условием для национального налогообложения). Очевидными примерами таких налоговых баз могут служить природные ресурсы — нефть, газ, уголь, алмазы и золото. Немобильные налоговые базы включают также ценность земли, которая зависит от множества факторов — климата, расстояния от основных рынков, а также от решений по размещению основных производств. Многие экономисты рассматривают приведенные выше требования как указание на то, что природные ресурсы должны облагаться налогами только со стороны национального правительства, однако трудно найти ученого, который бы утверждал, что другие типы неравномерно распределенных немобильных баз не могут быть использованы региональными и местными органами власти. По нашему мнению, в указанных требованиях слишком большой акцент сделан на предпочтительность национального налогообложения. Быстрых и однозначных ответов в каждой конкретной ситуации не существует. Обобщая все вышеизложенное, мы уверены, что реформа налоговой системы не может не предполагать изменений в зачислении налогов в бюджетную систему России. Мы считаем, региональные бюджеты должны формироваться из закрепленных за ними доходов так, чтобы органы власти всех уровней были заинтересованы в расширении налоговой базы и повышении собираемости налогов. Для реализации этой идеи трансферты из вышестоящих бюджетов должны определяться не дефицитом бюджета, а уровнем экономического развития |