|
Индикативное планирование, получившее широкое распространение во многих странах и позволяющее сочетать преимущества плана и рынка, в основном лишено указанных выше недостатков. Индикативный план имеет ряд основных достоинств: • исходит из самостоятельности агентов рынка в выборе и осуществлении собственной рыночной стратегии и тактики, обеспечении их ресурсами, из ответственности за эффективность принимаемых решений; • дает возможность центральным, региональным и муниципальным органам в пределах своей компетенции определять стратегические задачи, обеспечивать их решение поступающими в распоряжение этих органов ресурсами, а также осуществлять косвенное воздействие на поведение агентов рынка с помощью законодательного регулирования (включая антимонопольное регулирование, защиту интересов потребителей), налоговых и таможенных платежей; • государство в большей мере концентрирует свои силы на развитии внерыночного сектора (социокультурная сфера, экология, поддержание правопорядка), меньше вмешивается в деятельность агентов рыночного сектора; • обобщающие показатели индикативною плана носят ориентировочный характер, не являются строго обязательной государственной директивой, освобождены от чрезмерной детализации, в большей мере связаны с конечными результатами (кроме показателей финансового плана государственного бюджета, которые являются более конкретными и обязательными). Таким образом, программирование охватывает все направления деятельности и все уровни управления. Однако оно дает мало эффекта из-за чрезвычайной множественности и пестроты программ, отсутствия жестких критериев их отбора, распыленности ресурсов, выделяемых на реализацию программ. Фактически предусмотренные бюджетом ресурсы в значительной части не поступают, программы не выполняются в полном запланированном обьеме. Все это дискредитирует систему стратегического управления, создает видимость активной деятельности, на деле не изменяющей реальных результатов, 44 |
48 предприятиями, холдингами, банками и т.д. во исполнение программ более высокого уровня. В настоящее время приняты многие программы такие как: Государственная программа занятости населения на 2001-2004 гг.; Национальная программа ―Украинская семья‖; Программа борьбы с бедностью; Программа компенсации обесцененых вкладов граждан; Национальная программа профессиональной реабилитации и занятости инвалидов в Украине; Государственная программа улучшения состояния детей на 2001-2005 гг. и др. Таким образом, программирование охватывает все направления деятельности и все уровни управления. Однако пока оно дает мало эффекта из-за чрезвычайной множественности и пестроты программ, отсутствия жестких критериев их отбора. Фактически предусмотренные бюджетом ресурсы в значительной части не поступают, программы не выполняются. Все это дискредитирует систему стратегического управления, создает видимость активной деятельности, на деле не изменяющей реальных результатов, ведет к излишней затрате средств на разработку, рассмотрение и утверждение программ, многие из которых затем фактически не реализуются. По характеру программ их можно подразделить на сводные, социальные, экономические, научно-технические, инновационные, экологические, территориальные, внешнеэкономические, оборонные. По срокам действия различают программы краткосрочные (на год-два), среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (на 8-10 и более лет). По территориальным масштабам выделяются программы муниципальные, региональные и международные. 3.3. Технология программирования Необходимо в корне менять подход к программированию, опираясь на научно обоснованную методологию и обобщение прогрессивного зарубежного опыта разработки и реализации целевых программ. Можно выделить следующие основные этапы разработки целевых программ. 1. Выбор объекта программы. Это важнейшая стадия, предшествующая разработке программы и во многом предопределяющая ее успех. Нужно исходить из нескольких критериев при выборе объекта: он должен представлять стратегический приоритет, обеспечивать перелом траектории движения данного объекта; программа не должна носить слишком широкий характер, охватывая план развития целой отрасли. Желательно, чтобы формировались пакеты целевых программ, дополняющих друг друга и усиливающих программный эффект. 2. Построение "дерева целей". По каждой отобранной программе определяются генеральная цель, конкретизирующие ее цели первого, второго, а если потребуется, то и третьего уровней. Нужен строгий экономико-логический анализ, чтобы совокупность целей нижестоящего уровня обеспечивала достижение целей более высокого уровня. Цели следует формулировать максимально конкретно, избегать формулировок типа "повысить уровень", "расширить" и т.п., выполнение которых невозможно проверить. 3. Обоснование системы мероприятий, необходимых для достижения целей программы, адресность этих мероприятий (кто и когда должен их выполнить), построение в случае необходимости сетевого графика реализации программы, определение критического пути. 4. Структуризация программы, определение подпрограмм, блоков проектов и отдельных проектов. Проект — это основной кирпичик, из которого строится программа. Он должен обеспечить определенный программный результат. При этом определяется набор первоочередных проектов, их выполнение распределяется по годам реализации программы с учетом значимости для конечного результата имеющихся ресурсов. 5. Оценка ресурсов (прежде всего на НИОКР и инвестиций), необходимых для выполнения проектов, подпрограмм и программы в целом, возможных источников финансирования и условий их поступления (собственные средства, кредиты, выпуск акций, бюджетная поддержка и т.п.). Недостаток ресурсов может потребовать уточнения состава проектов, мероприятий и целей программы. 6. Маркетинговые исследования, определение возможного объема выпуска, цен и эффективности программных продуктов, сроков окупаемости проектов, подсистем и программы в целом. Заведомо убыточные проекты и программы исключаются. Может возникнуть ситуация, когда по результатам расчетов придется решать вопрос, стоит ли браться за неэффективную программу. 7. Создание целевых оргструктур для выполнения программы, подготовка кадров. Обычно создается целевая оргструктура для реализации программ (консорциум, холдинг, финансово-промышленная группа и т.п.). По каждой подпрограмме, а также по каждому проекту определяются заказчик, научный руководитель (генеральный конструктор) и директор. Целесообразно организовать обучение менеджеров проектов, подпрограмм, программы. 8. Контроль и приемка работ. Необходимо осуществлять внепрограммный контроль за ходом и результатами выполнения программы, с тем чтобы своевременно внести в нее коррективы, проводить приемку каждого законченного проекта, подсистемы, каждой очереди программы, сопоставляя полученные результаты с заданными целями и проектом. Это усилит ответственность за эффективность использования выделенных на программу ресурсов. 4. Индикативное планирование 4.1. Роль и функции плана Сущность плана заключается в целенаправленном распределении ресурсов (трудовых, материальных, финансовых) между различными видами деятельности и распределении полученных продуктов. В таком понимании план возник за много тысячелетий до рынка: вожак первобытной общины для охоты на мамонта или 49 другого крупного животного распределял членов племени по разным операциям и оставлял часть добычи для членов общины, не принимавших участия в охоте. С развитием общественного разделения труда усложнились функции плана и возник рыночный обмен продуктами труда обособленных производителей. Появилась необходимость в плане при выполнении определенных работ под контролем государства или за его счет (при проведении ирригационных работ, строительстве пирамид в Египте, дворцов в Ниневии, сооружении статуй и храмов в Акрополе и Афинах, при строительстве Колизея в Древнем Риме и т.п.). В современной экономике план неразрывно связан с прогнозом и рынком и выполняет следующие важнейшие функции: обеспечение пропорциональности в развитии воспроизводства, распределении ресурсов между различными отраслями, территориями, видами деятельности, стадиями воспроизводства, распределении и перераспределении произведенного продукта и полученного дохода. "Железный закон строго определенных пропорций" (по выражению К Маркса) в прямой и полной форме осуществляется на предприятиях любой формы собственности и в ограниченной, преимущественно косвенной форме, с помощью рыночных механизмов — на макроуровне (текущее планирование); концентрация ресурсов для осуществления назревших структурных сдвигов, освоения базовых инноваций, развития транспортной и иной инфраструктуры, реакции на чрезвычайные ситуации и т.п. (стратегическое планирование); аккумуляция части доходов участников рынка с помощью налогов для финансирования бюджетной сферы, социальных, оборонных, экологических программ и проектов, выплаты пенсий и пособий, содержания армии и органов правопорядка (социальное, экологическое, оборонное планирование). Очевидно, что без этих функций не может нормально осуществляться процесс расширенного воспроизводства, функционировать общество и государство. Следует отметить, что в рыночной экономике, несмотря на уменьшение прямого вмешательства в процесс воспроизводства, роль государства в распределении и перераспределении ВВП продолжает увеличиваться. По данным Всемирного банка, в развитых странах в 1870 и 1913 гг. совокупные государственные расходы составляли менее 10% ВВП, к I960 г. они были менее 20%, к 1980 г. они составляли около 45%, а в 1995 г. — без малого 50% ВВП 1 . 4.2. Директивное и индикативное планирование Первые народнохозяйственные планы в СССР носили преимущественно индикативный характер. Однако с конца 20-х годов, с переходом к централизованной системе управления, ограничению и вытеснению рыночного механизма, народнохозяйственные планы все больше приобретали централизованно-бюрократический характер. Первый пятилетний план разрабатывался с привлечением лучших научных сил страны в двух вариантах и включал элементы рыночного регулирования (развернутый финансовый план, прогноз динамики цен). Однако в ходе его выполнения произошла ломка заложенных в него пропорций в результате насильственной коллективизации и сокращения производства в легкой и пищевой промышленности, скачка цен. Затем пятилетние и годовые планы разрабатывались жестко централизованно и не выполнялись по многим показателям, в результате чего усиливались диспропорции. Централизованное директивное планирование, имея определенные преимущества в критических ситуациях (в период войны и подготовки к ней, восстановления разрушенного войной хозяйства), позволяя в максимальной степени концентрировать ресурсы на важнейших стратегических направлениях, в условиях нормального развития сковывает развитие экономики, лишая предпринимателей и нижестоящие органы управления самостоятельности и ответственности в выработке собственной стратегии, возможности ее обеспечения ресурсами, гибкой реакции на быстро меняющиеся требования рынка. Кроме того, централизованный план и концентрация ресурсов в распоряжении партийно-государственной верхушки открывают простор для волюнтаризма и произвола бюрократического аппарата, безответственности чиновников. Правда, нужно отметить, что жесткость централизованного планирования в 60-80-е годы в связи с проведением экономических реформ, расширением самостоятельности предприятий, союзных республик, местных органов, нарастанием теневой экономики постепенно ослабевала. Плановые задания систематически корректировались и довольно часто не выполнялись, так как невозможно предусмотреть в централизованных планах задания по производству и распределению 25 млн. видов продукции, которые создают несколько миллионов производителей, а покупают по своему выбору десятки миллионов покупателей. Одновременно повышалась роль рынка и стоимостных показателей. Индикативное планирование, получившее широкое распространение во многих странах и позволяющее сочетать преимущества плана и рынка, в основном лишено указанных выше недостатков. Индикативный план имеет ряд основных достоинств: исходит из самостоятельности агентов рынка в выборе и осуществлении собственной рыночной стратегии и тактики, обеспечении их ресурсами, из ответственности за эффективность принимаемых решений; дает возможность центральным, региональным и муниципальным органам в пределах своей компетенции определять стратегические задачи, обеспечивать их решение поступающими в распоряжение этих органов ресурсами, а также осуществлять косвенное воздействие на поведение агентов рынка с помощью законодательного регулирования (включая антимонопольное регулирование, защиту интересов потребителей), 1 См.: Всемирный банк. Государство в меняющемся мире. Отчет о мировом развитии, 1997. М.: Прайм-ТАСС, 1997. С. 2. 50 налоговых и таможенных платежей и преференций; государство в большей мере концентрирует свои силы на развитии внерыночного сектора (социокультурная сфера, экология, поддержание правопорядка, оборона), меньше вмешивается в деятельность агентов рыночного сектора; обобщающие показатели индикативного плана носят ориентировочный характер, не являются строго обязательной государственной директивой, освобождены от чрезмерной детализации, в большей мере связаны с конечными результатами (кроме показателей финансового плана — государственного бюджета, которые являются более конкретными и обязательными). При переходе от директивного к индикативному планированию в Украине как и в ряде других постсоциалистических стран, был допущен крен в сторону чрезмерного уменьшения планового начала, государственного регулирования экономики, развязывания рыночной стихии. Слово "план" было исключено из лексикона законодательных и исполнительных органов. Однако постепенно этот крен стал выправляться. Восстанавливается соотношение плана и рынка, адекватное условиям современной социально-рыночной экономики. Но дело не только в директивном или индикативном характере плана; меняется само содержание планирования. Алвин Тоффлер отмечает, что в период становления постиндустриального общества происходит разрушение технократического планирования, основные недостатки которого заключаются в следующем: "Технократическое планирование само является продуктом индустриализма... отражает ценности исчезающей эпохи" 1 ; является кратковременным, ориентированным на ближайшее будущее; отражая бюрократическую организацию индустриализма, становится по сути антидемократическим. Однако это не означает, что нужно совсем отказаться от планирования; его отсутствие приведет к худшим результатам. Алвин Тоффлер пишет: "Мы можем изобрести более гуманную, более дальновидную и более демократическую форму планирования, чем любая до сих пор использовавшаяся" 2 . Гуманизация планирования должна выражаться в приоритете социальных индикаторов качества жизни, в гуманизации специалистов по планированию (что требует переориентации в их подготовке). Исходным пунктом планов — перспективных и текущих — должны стать ориентиры социокультурной динамики, отражающие приоритеты уровня и качества жизни населения. Все остальное — средства для достижения этой главной цели. 4.3. Система планов В основе пирамиды планов в регулируемой рыночной экономике лежат текущие и перспективные планы предприятий. Они отличаются от прежних техпромфинпланов, во-первых, отсутствием жестких централизованных плановых заданий, сковывавших инициативу, контрактно-конкурентной системой распределения госзаказов; во-вторых, большей гибкостью и разнообразием в определении форм и показателей планов, в основе которых лежат маркетинг-прогнозы и бизнес-планы по инвестиционным проектам. Эти планыгибко корректируются, если изменилась рыночная конъюнктура. Однако они обязательны для подразделений предприятия и его работников и охватывают все стороны деятельности — от НИОКР и производства до финансового плана. Источниками финансирования региональных индикативных планов и финансовых балансов регионов и муниципальных образовании являются часть налоговых поступлений от предприятий, организаций, граждан и внебюджетные источники (включая средства региональных и муниципальных займов), а также для большинства регионов — поступления из федерального бюджета в порядке межрегионального перераспределения. Объектом региональных и муниципальных индикативных планов являются в основном социокультурная сфера и экология. Реализация региональных планов зависит от поступления налоговых и иных платежей и централизованных дотаций. Региональные планы носят преимущественно текущий характер, хотя в некоторых су6ъектах Украины начали составляться перспективные планы. Так, в Крыму разработан стратегический план на долгосрочную перспективу. Федеральные индикативные планы включают программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу и бюджет — по сути дела, индикативный финансовый баланс по территории страны на год. Однако федеральные планы-прогнозы страдают неполнотой, недостаточно обеспечиваются централизованными ресурсами (из-за неплатежей и несбора налогов показатели приходится постоянно корректировать) и выполняются в малой степени, особенно в части поддержки инвестиций и инноваций социокультурной сферы. Это существенно ослабляет действенность государственного регулирования рыночной экономики, возможности реализации государственной стратегии социально-экономического, научно-технического, экологического и территориального развития, обесценивает принимаемые в большом количестве программы. В связи с этим предстоит значительно повысить роль государственного индикативного планирования, принять законы по индикативному планированию и программированию, восстановить практику разработки правительством и утверждения законодательными органами годовых и пятилетних индикативных планов, как это принято в большинстве развитых стран, повысить роль Минэкономики Украины как головного прогнознопланового органа. Аналогичные меры по подъему прогнозно-плановой работы следует осуществить в областях и регионах Украины. Это отнюдь не противоречит основам функционирования рыночной экономики (которая не 1 См.: Тоффлер Алвин. Футурошок. СПб.: Лань, 1997. С. 366. 2 Там же. С. 369. |