|
ведет к излишней затрате средств на разработку, рассмотрение и утверждение программ, многие из которых затем фактически не реализуются [199]. По характеру программ их можно разделить на сводные, социальные, экономические, научно-технические, инновационные, экологические, территориальные, внешнеэкономические, оборонные. По срокам действия различают программы краткосрочные (на год-два), среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (на 8-10 и более лет). По территориальным масштабам выделяются программы муниципальные, региональные, федеральные и международные. Экономические прогнозы дают представление о возможной динамике ВВП, инвестиций, производства в основных отраслях народного хозяйства, сдвигах в структуре экономики, о динамике рыночной конъюнктуры, издержек производства, цен и инфляции, финансово-кредитной сферы, основных показателей эффективности (величины прибыли и уровня рентабельности) государственного бюджета, о развитии системы экономического управления и институциональных изменениях в исследуемый период. Определяются обобщающие показатели экономической динамики темны роста (падения) ВВП и его уровень на душу населения, динамика инвестиций, уровень инфляции, внутренний и внешний государственный долг. Расчеты основных показателей производятся на основе системы национальных счетов. При обосновании среднесрочных и долгосрочных прогнозов необходимо учитывать смену фаз экономических циклов, необходимость изменения стратегии на различных фазах. Определяются также территориальный разрез динамики по крупным экономическим районам и т.д. При обосновании прогнозов используют разнообразный набор инструментов от простой экстраполяции на будущее сложившихся тенденций до построения сложных экономико-математических и имитационно-эвристических моделей [160]. Экстраполяционные методы прогнозирования основной упор делают на выделение наилучшего в некотором смысле описания тренда и на определение 45 |
45 сожалению, прогнозное обоснование проектных решений и законодательных актов еще крайне слабо, что снижает эффективность управления. 3. Прогнозное сопровождение выполнения решения. После того как стратегическое решение и нормативной акт приняты, прогнозирование не прекращается. Необходимо постоянно осуществлять мониторинг и прогноз хода их выполнения и последствий, чтобы своевременно внести коррективы, если существенно изменится конъюнктура и продолжение выполнения в прежнем виде может привести к тяжелым потерям. В других случаях, напротив, могут возникнуть новые благоприятные факторы, которые позволят достичь желанной цели быстрее или с меньшими затратами. Перечисленные выше функции экономического прогнозирования взаимосвязаны, они являются стадиями единого непрерывного процесса, который пока еще не налажен в украинской экономике. 2.3. Система прогнозов Реализация функций социально-экономического и территориального прогнозирования осуществляется через систему прогнозов, которые можно классифицировать по четырем основаниям: объект прогноза, его горизонт, характер и уровень управления. По объекту выделяются следующие группы прогнозов на макроуровне. Социальные прогнозы характеризуют демографические процессы, происходящие в прогнозируемом периоде (изменения численности и структуры населения, рождаемость, смертность и естественный прирост, ожидаемая средняя продолжительность жизни при рождении, миграция и т.п.), уровень и структуру занятости, динамику доходов, уровня и качества жизни населения, заболеваемости, развития здравоохранения, образования, культуры и искусства. При этом на макроуровне определяются обобщающие показатели социокультурной динамики — конечное потребление домашних хозяйств на душу населения, затраты на социокультурную сферу (науку, культуру, образование, здравоохранение и социальное обеспечение) на душу населения и в процентах к ВВП, средняя ожидаемая продолжительность жизни при рождении. Эта группа прогнозов занимает центральное место, поскольку она характеризует конечный результат воспроизводства, социальную направленность и эффективность государственного управления. Экономические прогнозы дают представление о возможной динамике в исследуемый период ВВП, инвестиций, производства в основных отраслях народного хозяйства, сдвигах в структуре экономики, о динамике рыночной конъюнктуры, издержек производства, цен и инфляции, финансово-кредитной сферы, основных показателей эффективности (величины прибыли и уровня рентабельности) государственного бюджета, о развитии системы экономического управления и институциональных изменениях. Определяются обобщающие показатели экономической динамики — темпы роста (падения) ВВП и его уровень на душу населения, динамика инвестиций, уровень инфляции, внутренний и внешний государственный долг. Расчеты основных показателей производятся на основе системы национальных счетов. При обосновании среднесрочных и долгосрочных прогнозов необходимо учитывать смену фаз экономических циклов, необходимость изменения стратегии на различных фазах. Определяется также территориальный разрез динамики — по крупным экономическим районам и т.д. Научно-технические и инновационные прогнозы определяют перспективы развития науки, инноваций и технологий, определяющие уровень конкурентоспособности отечественной продукции и экономики в целом, возможные результаты освоения базисных и улучшающих инноваций, смену поколений техники, развитие стандартизации и сертификации продукции. Обобщающими показателями в этой сфере является доля в выпускаемой и вновь осваиваемой продукции принципиально новых изделий и динамика технологической структуры (доля различных технологических укладов в валовом выпуске или ВВП) по отраслям и в целом по народному хозяйству; последний показатель пока не рассчитывается. Экологические прогнозы включают предвидение динамики природных процессов (изменение температуры, выпадение и распределение осадков и т.п.), экологических показателей (уровень загрязнения окружающей среды, строительство очистных сооружений, объем рекультивации земель, развитие мониторинга природной среды), затраты на воспроизводство природных ресурсов (на геолого-разведочные работы, лесное и водное хозяйство, ирригацию, мелиорацию земель и т.п.). Обобщающий показатель — затраты на воспроизводство природных ресурсов и охрану окружающей среды на душу населения в сопоставимых ценах и в процентах к ВВП. Внешнеэкономические прогнозы характеризуют предвидение динамики мирового хозяйства, конъюнктуры мирового рынка, развитие внешнеэкономических связей (внешней торговли, ее товарной структуры, распределение по группам стран, сальдо внешнеторгового оборота, иностранный туризм, экспорт и импорт капитала, иностранные инвестиции и развитие совместного предпринимательства и т.п.). Обобщающими показателями являются сальдо экспорта и импорта товаров и услуг, объем и доля в ВВП затрат по обслуживанию внешнего долга. По горизонту прогноза различают: краткосрочные прогнозы — на один, два года или более короткий период (например, динамика цен, курса акций — на неделю или месяц); среднесрочные прогнозы — на 3-5 лет; долгосрочные прогнозы — на период 10-20 лет, являющиеся более укрупненными и вариантными; сверхдолгосрочные прогнозы — на 40-50 лет и более, дающие общее представление о возможных тенденциях развития в перспективе с учетом фаз среднесрочных, долгосрочных и сверхдолгосрочных циклов. Наличие прогнозов различных горизонтов и с разной степенью детализации дает возможность сочетать реализацию долгосрочной стратегии с гибкой тактикой ее осуществления. 46 По уровню управления прогнозы подразделяются на: индивидуальные, разрабатываемые отдельными предприятиями, организациями, банками (чаще всего на краткосрочный период); региональные — на уровне муниципальных объединений, крупных экономических районов; отраслевые — по отдельной отрасли или межотраслевому комплексу (например, топливноэнергетическому, агропромышленному); проблемные — по отдельной проблеме экономического, научно-технического или экологического развития (например, по обеспечению занятости, освоению и распространению нового поколения техники, экологически чистой технологии); национальные — на уровне страны в целом (федеральные экономические, социальные, научнотехнические, экологические и сводные прогнозы); международные — по группе стран (например, СНГ) или глобальные. Прогнозы разных уровней дополняют друг друга в предвидении динамики сложной, иерархизированной структуры экономики. Наконец, по характеру прогнозов можно выделить: частные и обобщающие прогнозы, характеризующие ожидаемую динамику одного показателя (например, уровня инфляции, занятости) или совокупности основных показателей по исследуемому объекту в целом (предприятию, региону, отрасли,стране); генетические (исследующие исходя из сложившихся в прошлом тенденций и возможных изменений определяющих их факторов), нормативные (прогнозирующие пути, факторы и сроки выполнения заранее поставленной цели) и комбинированные (сочетающие оба подхода); одновариантные и многовариантные (последние предпочтительнее и реальнее, они рассматривают сценарии возможного развития событий при том или ином сочетании факторов). 2.4. Методы прогнозирования При обосновании прогнозов используют разнообразный набор инструментов — от простой экстраполяции на будущее сложившихся тенденций до построения сложных экономико-математических и имитационно-эвристических моделей. Экстраполяционный метод состоит в изучении тенденций динамики исследуемого объекта в ретроспективе (желательно более длительной, чем прогнозный период) и продлении этих тенденций на перспективу. Этот метод достаточно надежен для краткосрочных прогнозов в пределах одной фазы цикла. Однако широкое его использование для среднесрочного и долгосрочного прогнозирования динамики сложных объектов опасно, поскольку он не учитывает возможных перегибов траектории движения при переходе к очередной фазе цикла или новому циклу как в исследуемой, так и в смежных сферах. Экстраполяционный метод опирается обычно на данные статистики. Экономико-математические модели, используемые в предвидении будущего, носят разнообразный характер. Одни из них формализуют экстраполяционный подход (например, метод парной или множественной корреляции, выясняющий зависимость в динамике двух или нескольких показателей, метод производственных функций, позволяющий оценить вклад в экономическую динамику основных факторов производства). Другие, более сложные модели межотраслевых связей дают возможность исследовать динамику структуры экономики (межотраслевой баланс, многопродуктовые модели). Третья группа моделей помогает выявить кривые цикличных колебаний экономических показателей по разным фазам цикла. Широкое применение в практике прогнозирования получил динамический межотраслевой баланс (МОБ), который позволяет выявить взаимосвязи в структуре производства и распределения продукции и оценить влияние основных факторов на структурные сдвиги. Детальную разработку теории и методологии построения и использования в анализе, прогнозировании и межстрановых сопоставлениях МОБ дал лауреат Нобелевской премии В. В. Леонтьев. МОБ строится на базе системы национальных счетов и бывает разной размерности (от нескольких десятков до нескольких сот отраслей). Дальнейшим развитием МОБ является многомерная воспроизводственно-цикличная макромодель, которая дает возможность анализировать и прогнозировать динамику структуры экономики в шести разрезах (воспроизводственная, отраслевая, технологическая, стоимостная, институциональная, внешнеэкономическая), а также учитывать воздействие циклов на основные показатели. На основе макромодели проведены экспериментальные прогнозные расчеты по динамике структуры экономики в развитых странах. Оптимизационные модели применяются в прогнозировании для выбора наиболее эффективного из возможных вариантов; в наибольшей мере они подходят для обоснования нормативных прогнозов при достаточно полной статистической базе. Основоположником оптимизационных методов является лауреат Нобелевской премии Л. В. Канторович 1 . Эвристическое моделирование применяется для анализа и прогноза экономической динамики на основе логических умозаключений, использования методов индукции и дедукции, если нет достаточно достоверных статистических или прогнозных данных о динамике объекта. В этом случае часто строятся модели на основе экспертных оценок. 1 См.: Канторович Л.В. Экономический расчет наилучшего использования ресурсов. М.: Изд-во АН СССР, 1960. 48 предприятиями, холдингами, банками и т.д. во исполнение программ более высокого уровня. В настоящее время приняты многие программы такие как: Государственная программа занятости населения на 2001-2004 гг.; Национальная программа ―Украинская семья‖; Программа борьбы с бедностью; Программа компенсации обесцененых вкладов граждан; Национальная программа профессиональной реабилитации и занятости инвалидов в Украине; Государственная программа улучшения состояния детей на 2001-2005 гг. и др. Таким образом, программирование охватывает все направления деятельности и все уровни управления. Однако пока оно дает мало эффекта из-за чрезвычайной множественности и пестроты программ, отсутствия жестких критериев их отбора. Фактически предусмотренные бюджетом ресурсы в значительной части не поступают, программы не выполняются. Все это дискредитирует систему стратегического управления, создает видимость активной деятельности, на деле не изменяющей реальных результатов, ведет к излишней затрате средств на разработку, рассмотрение и утверждение программ, многие из которых затем фактически не реализуются. По характеру программ их можно подразделить на сводные, социальные, экономические, научно-технические, инновационные, экологические, территориальные, внешнеэкономические, оборонные. По срокам действия различают программы краткосрочные (на год-два), среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (на 8-10 и более лет). По территориальным масштабам выделяются программы муниципальные, региональные и международные. 3.3. Технология программирования Необходимо в корне менять подход к программированию, опираясь на научно обоснованную методологию и обобщение прогрессивного зарубежного опыта разработки и реализации целевых программ. Можно выделить следующие основные этапы разработки целевых программ. 1. Выбор объекта программы. Это важнейшая стадия, предшествующая разработке программы и во многом предопределяющая ее успех. Нужно исходить из нескольких критериев при выборе объекта: он должен представлять стратегический приоритет, обеспечивать перелом траектории движения данного объекта; программа не должна носить слишком широкий характер, охватывая план развития целой отрасли. Желательно, чтобы формировались пакеты целевых программ, дополняющих друг друга и усиливающих программный эффект. 2. Построение "дерева целей". По каждой отобранной программе определяются генеральная цель, конкретизирующие ее цели первого, второго, а если потребуется, то и третьего уровней. Нужен строгий экономико-логический анализ, чтобы совокупность целей нижестоящего уровня обеспечивала достижение целей более высокого уровня. Цели следует формулировать максимально конкретно, избегать формулировок типа "повысить уровень", "расширить" и т.п., выполнение которых невозможно проверить. 3. Обоснование системы мероприятий, необходимых для достижения целей программы, адресность этих мероприятий (кто и когда должен их выполнить), построение в случае необходимости сетевого графика реализации программы, определение критического пути. 4. Структуризация программы, определение подпрограмм, блоков проектов и отдельных проектов. Проект — это основной кирпичик, из которого строится программа. Он должен обеспечить определенный программный результат. При этом определяется набор первоочередных проектов, их выполнение распределяется по годам реализации программы с учетом значимости для конечного результата имеющихся ресурсов. 5. Оценка ресурсов (прежде всего на НИОКР и инвестиций), необходимых для выполнения проектов, подпрограмм и программы в целом, возможных источников финансирования и условий их поступления (собственные средства, кредиты, выпуск акций, бюджетная поддержка и т.п.). Недостаток ресурсов может потребовать уточнения состава проектов, мероприятий и целей программы. 6. Маркетинговые исследования, определение возможного объема выпуска, цен и эффективности программных продуктов, сроков окупаемости проектов, подсистем и программы в целом. Заведомо убыточные проекты и программы исключаются. Может возникнуть ситуация, когда по результатам расчетов придется решать вопрос, стоит ли браться за неэффективную программу. 7. Создание целевых оргструктур для выполнения программы, подготовка кадров. Обычно создается целевая оргструктура для реализации программ (консорциум, холдинг, финансово-промышленная группа и т.п.). По каждой подпрограмме, а также по каждому проекту определяются заказчик, научный руководитель (генеральный конструктор) и директор. Целесообразно организовать обучение менеджеров проектов, подпрограмм, программы. 8. Контроль и приемка работ. Необходимо осуществлять внепрограммный контроль за ходом и результатами выполнения программы, с тем чтобы своевременно внести в нее коррективы, проводить приемку каждого законченного проекта, подсистемы, каждой очереди программы, сопоставляя полученные результаты с заданными целями и проектом. Это усилит ответственность за эффективность использования выделенных на программу ресурсов. 4. Индикативное планирование 4.1. Роль и функции плана Сущность плана заключается в целенаправленном распределении ресурсов (трудовых, материальных, финансовых) между различными видами деятельности и распределении полученных продуктов. В таком понимании план возник за много тысячелетий до рынка: вожак первобытной общины для охоты на мамонта или |