нестабильности региональных бюджетов (проявлявшейся в различных нормативах бюджетных показателей для каждого из них и различных правилах взаимоотношений их с Центром) в стране все же стали расти доли региональных бюджетов в доходах и расходах общей бюджетной системы России. В 1994-1995 гг. были проведены мероприятий по упорядочению «стихийности» распада этой системы. В частности, были введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов (субъектов федерации), создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) стали распределяться на основе■ специальной формулы, расширены налоговые полномочия местных властей. Одновременно начался процесс заключения двусторонних договоров между региональными и федеральными властями. Созданная в результате этого система межбюджетных отношений регионов и Центра обладала внешними признаками бюджетного федерализма. Но пока что не имела прочной законодательной базы, а потому была внутренне противоречивой и неустойчивой, особенно когда речь шла о конкретных инвестиционных проектах. Кроме того, эта система, по мнению А. Лаврова, Дж. Литвака, и Д. Сазерленда характеризовалась как недостаточной устойчивостью, так и все тем же, что и ранее, индивидуальным учетом бюджетных требований регионов, что ослабляло стимулы и ответственность региональных властей при использовании предоставленных им инвестиционных ресурсов . Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 19961998 гг. к возникновению нового кризиса этих отношений . В частности, А. Лавров, Дж. Литвак, Д. Сазерленд «Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок», «Вопросы экономики», №4, 2001 г., стр. 37. 2Но до 1996 года на федеральном уровне не были приняты специальные законодательные акты, которые должны создать механизм регулирования отношений региональных и местных властей, как и региональных и местных бюджетов. Система местных бюджетов регламентировалась федеральными законами, определяющими бюджетные системы в целом: Законом РСФСР от 10.10.1991 г. №1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», а так же Законы РФ от 27.12.1991 г. №2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и от 15.04. 1993 г. № 4807-1: «Об основах бюджетных прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и |
хозрасчета” и “регионального самофинансирования”. Но эти попытки предпринимались при стремлении Центра сохранить основные рычаги влияния на регионы, а потому заранее были обречены на неудачу. Распад СССР был предопределен, среди прочего, отказом союзных республик перечислять согласованные взносы с союзный бюджет. Уже этот акт показал существенную неустойчивость высокоцентрализованной бюджетной системы, являвшейся основой директивного управления экономикой, предполагающей административное подчинение местных властей Центру, а не разделение их полномочий. Период 1991-1993 гг. можно назвать периодом “стихийного распада” бюджетной системы России. Его начало обусловлено принятием 10.10.91 г. Закона РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”, заложившего основу многоуровневых бюджетных отношений и обеспечившего резкий рост самостоятельности регионов и республик Российской Федерации. Однако этот стихийный распад проходил под все еще остающихся “идеологических атавизмов” влияния бывшего механизма функционирования организаций местного уровня на основе “общегосударственного” бюджета. Но, с другой стороны, процесс приобретения бюджетной самостоятельности в регионах все же “пошел”, но пошел, в основном, за счет попыток Центра “спихнуть” на низовые уровни бюджетной системы “неудобные” для Центра бюджетные расходы в сфере инвестиционной деятельности. Все это привело к тому, что на фоне нестабильности региональных бюджетов (проявлявшейся в различных нормативах бюджетных показателей для каждого из них и различных правилах взаимоотношений их с Центром) в стране все же стали расти доли региональных бюджетов в доходах и расходах общей бюджетной системы России. В 1994-1995 гг. были проведены мероприятий по упорядочению “стихийности” распада этой системы. В частности, были введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов 69 (субъектов федерации), создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) стали распределяться на основе специальной формулы, расширены налоговые полномочия местных властей. Одновременно начался процесс заключения двусторонних договоров между региональными и федеральными властями. Созданная в результате этого система межбюджетных отношений регионов и Центра обладала внешними признаками бюджетного федерализма. Но пока что не имела прочной законодательной базы, а потому была внутренне противоречивой и неустойчивой, особенно когда речь шла о конкретных инвестиционных проектах. Кроме того, эта система, по мнению А. Лаврова, Дж. Литвака, и Д. Сазерленда характеризовалась как недостаточной устойчивостью, так и все тем же, что и ранее, индивидуальным учетом бюджетных требований регионов, что ослабляло стимулы и ответственность региональных властей при использовании предоставленных им инвестиционных ресурсов6. До 1996 года на федеральном уровне не были приняты специальные законодательные акты, которые должны создать механизм регулирования отношений региональных и местных властей, как и региональных и местных бюджетов. Система местных бюджетов регламентировалась федеральными законами, определяющими бюджетные системы в целом: Законы РФ от 27.12.1991 г. №2118-1 “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” и от 15.04. 1993 г. № 4807-1: “Об основах бюджетных прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Значительная часть положений этих законов носила декларативный характер и на практике не применялась. Фактически до 1996 г. включительно межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации были отданы полностью “на откуп” властям субъектов Федерации. А это 6 Л. Лаврст, Дж. Литвак, Д. Сазерленд “Реформа межбюджетных отношения в России: “федерализм, создающий рынок”, “Вопросы экономики”, К«4,200! г., стр. 37. 70 |