|
усилилась латентная система централизации бюджетных расчетов: восстановлен «закрытый» перечень региональных и местных налогов, ограничены права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем, так называемых, «не финансируемых федеральных мандатов» обязательств, возложенных на региональные и местные бюджеты, прежде всего за счет «неудобных» для федеральных властей инвестиций и социальных расходов. А это, в свою очередь, вызвало ненужную «активность» федеральных властей в области регионального и местного налогообложения. Вследствие всего этого региональные бюджеты оказались в полосе глубокого кризиса, широкое распространение получили такие явления, как неисполнение местных бюджетов, в частности, невыплаты и задержки заработной платы сотрудникам, получающим ее из местных бюджетов, резко возросли долги местных бюджетов, компании по их ликвидации за счет федеральных ссуд и т.д. В целом, субъективизм распределения финансовой помощи регионам, особенно в сфере инвестиций, стал усиливаться, тем более, что все еще не была ликвидирована методика распределения трансфертов, принятая в 1994 году, основанная на покрытии «расчетного дефицита», определяемого регионами по отчетным и подлежащим согласованию индивидуальным (для каждого из регионов) данным. Более того, использование данной методики служило функциям «прикрытия» нерентабельных затрат ресурсов при исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». Значительная часть положений этих законов носила декларативный характер и на практике не применялась. Фактически до 1996 г. включительно межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации были отданы полностью «на откуп» властям субъектов Федерации. А это привело к установлению дифференцированных нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты, меняющихся из года в год, а по некоторым регионам даже в течение года, к отсутствию единых «правил игры» при формировании финансовой помощи местным бюджетам. Первым прямым вмешательством федеральных властей в деятельность местных организаций, формирующих бюджет был Указ Президента РФ от 8.05. 1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины», который с 1 января 1997 года установил минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, включая местные бюджеты. Та же политика была продолжена в соответствии с Федеральным законом от 25.09. 1997 г. № 126ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». |
(субъектов федерации), создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) стали распределяться на основе специальной формулы, расширены налоговые полномочия местных властей. Одновременно начался процесс заключения двусторонних договоров между региональными и федеральными властями. Созданная в результате этого система межбюджетных отношений регионов и Центра обладала внешними признаками бюджетного федерализма. Но пока что не имела прочной законодательной базы, а потому была внутренне противоречивой и неустойчивой, особенно когда речь шла о конкретных инвестиционных проектах. Кроме того, эта система, по мнению А. Лаврова, Дж. Литвака, и Д. Сазерленда характеризовалась как недостаточной устойчивостью, так и все тем же, что и ранее, индивидуальным учетом бюджетных требований регионов, что ослабляло стимулы и ответственность региональных властей при использовании предоставленных им инвестиционных ресурсов6. До 1996 года на федеральном уровне не были приняты специальные законодательные акты, которые должны создать механизм регулирования отношений региональных и местных властей, как и региональных и местных бюджетов. Система местных бюджетов регламентировалась федеральными законами, определяющими бюджетные системы в целом: Законы РФ от 27.12.1991 г. №2118-1 “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” и от 15.04. 1993 г. № 4807-1: “Об основах бюджетных прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Значительная часть положений этих законов носила декларативный характер и на практике не применялась. Фактически до 1996 г. включительно межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации были отданы полностью “на откуп” властям субъектов Федерации. А это 6 Л. Лаврст, Дж. Литвак, Д. Сазерленд “Реформа межбюджетных отношения в России: “федерализм, создающий рынок”, “Вопросы экономики”, К«4,200! г., стр. 37. 70 привело к установлению дифференцированных нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты, меняющихся из года в год, а по некоторым регионам даже в течение года, к отсутствию единых “правил игры” при формировании финансовой помощи местным бюджетам. Первым прямым вмешательством федеральных властей в деятельность местных организаций, формирующих бюджет был Указ Президента РФ от 8.05. 1996 г. № 685 “Об основных направлениях налоговой реформы и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины”, который с 1 января 1997 года установил минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, включая местные бюджеты. Доли местных бюджетов должны были составлять: в НДС 5%, в акцизах на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) 10%. В налоге на прибыль предприятий ставка отчислений в местные бюджеты составляла 5%, в подоходном налоге с физических лиц 5%, в ресурсных платежах 5%, в экологических налогах 10%, в налоге на землю 30%, в налоге на имущество предприятий и организаций 40%. Та же политика “вмешательства” в деятельность местных бюджетных организаций была продолжена в соответствии с Федеральным законом от 25.09. 1997 г. № 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. В соответствии с этим законом за местными бюджетами на постоянной основе закрепляется не менее 50% подоходного налога с физических лиц, 5% налога на прибыль организаций, 10% налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации), 5% акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, 10% акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за 71 исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары), а так же не менее 50% налога имущество предприятий (организаций). Однако, несмотря на это, незавершенность реформы, межбюджетных отношений, отсутствие реальной самостоятельности регионов привело в 1996-1998 гг. к возникновению нового системного кризиса этих отношений. В частности, усилилась латентная система централизации бюджетных расчетов: восстановлен “закрытый” перечень региональных и местных налогов, ограничены права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем, так называемых, “не финансируемых федеральных мандатов” обязательств, возложенных на региональные и местные бюджеты, прежде всего за счет “неудобных” для федеральных властей инвестиций и социальных расходов. А это, в свою очередь, вызвало ненужную “активность” федеральных властей в области регионального и местного налогообложения. Вследствие всего этого региональные бюджеты оказались в полосе глубокого кризиса, широкое распространение получили такие явления, как неисполнение местных бюджетов, в частности, невыплаты и задержки заработной платы сотрудникам, получающим ее из местных бюджетов, резко возросли долги местных бюджетов, компании по их ликвидации за счет федеральных ссуд и т.д. В целом, субъективизм распределения финансовой помощи регионам, особенно в сфере инвестиций, стал усиливаться, тем более, что все еще не была ликвидирована методика распределения трансфертов, принятая в 1994 году, основанная на покрытии “расчетного дефицита”, определяемого регионами по отчетным и подлежащим согласованию индивидуальным (для каждого из регионов) данным. Более того, использование данной методики служило функциям “прикрытия” нерентабельных затрат ресурсов при усиливающихся тенденциях практики индивидуальной договоренности и политического торга между Центром и региональными властями. Суть расчета трансфертов по данной методике сводилась к исчислению одного основного показателя, 72 |