от долевого распределения федеральных регулирующих налогов даже в среднесрочной перспективе (до 5 лет). В то же время нельзя недооценивать значение регулирующих налогов, они способствуют сбору налогов во все уровни бюджетной системы. Ведь для получения отчислений в территориальный бюджет по утвержденному нормативу необходимо обеспечить на подведомственной территории поступление в установленные сроки всей суммы регулирующего налога в бюджетную систему, в том числе и в вышестоящие бюджеты. Такой особенностью не обладает налог, перечисляемый в бюджеты разных уровней на основе разделенной налоговой ставки. В этом случае, тем более в условиях неплатежей, существует опасность недополучения поступлений в федеральный бюджет, поскольку органы власти на местах будут стремиться к тому, чтобы плательщики вносили, в первую очередь, часть налога в соответствующий территориальный бюджет. Однако в России регулирующие налоги в полной мере не выполняют свой роли, поскольку нормативы распределения регулирующих налогов подвержены частым изменениям. Подавляющая часть их доходных и расходных обязательств регламентируется властями более высокого, в основном федерального уровня. Федеральная налоговая служба собирает все виды налогов, большая доля налоговых сборов поступает в федеральное казначейство, которое затем расщепляет их между бюджетами разных уровней. Федеральные власти в рамках ежегодного закона о федеральном бюджете устанавливают нормативы отчислений от основных налогов в бюджеты регионов. Лишь около 15% «официальных» (отражаемых в отчетности) доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет налогов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим территориальным властям, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровням максимальных ставок). Вступившие в силу нормы Налогового кодекса еще больше ограничивают автономию территорий, сузив 48 |
национальном уровне и на уровне кантонов неодинаково. Сходная система взимания властями штатов налога на личные доходы и на доходы корпораций функционирует и в США. Третий подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей (для всех плательщиков этого налога в государстве) налоговой ставки. Наиболее распространенные способы получения региональными бюджетами своей доли: налога остаются в распоряжении той административной единицы, на территории которой они собраны (принцип «привязки к территории сбора налога»), или поступления направляются в централизованный фонд с последующим нормативно-расчетным распределением, например, на основе численности населения, степени урбанизации, среднедушевого уровня доходов или иных показателей. Основным преимуществом долевого распределения налогов является зашггересованность территориальных органов власти в поступлении налоговых доходов во все уровни бюджетной системы, поскольку для получения отчислений в территориальный бюджет по утвержденному нормативу необходимо обеспечить на подведомственной территории поступление в установленные сроки всей суммы налога в бюджетную систему. Бюджетные системы федеративных государств, как правило, строятся путем комбинирования всех трех указанных подходов. Но под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложились бюджетные системы, заметно различающихся между собой. Однако при всем многообразии форм бюджетных взаимосвязей, существующих в различных государствах, они укладываются в две принципиально отличающиеся модели бюджетного федерализма: децентрализованную и кооперативную. Децентрализованная модель обладает следующими особенностями: 1) Из трех главных экономических функций государства макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и распределения ресурсов первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства, а S2 2} активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий. В любом случае известное единство бюджетной системы обеспечивается преобладанием центра в бюджетных и налоговых инициативах и наличием системы финансовой помощи бюджетам нижестоящих органов власти. Существующая в настоящее время модель российского бюджетного федерализма характеризует переходное состояние бюджетной системы в России. В российской модели бюджетного федерализма проявляются черты, присущие как децентрализованной, так и кооперативной системам построения бюджетно-налоговых отношений. Значительная часть федеральных налогов дифференцирована (распределяется в процентном отношении нередко ежегодно) по уровням бюджетов признак децентрализованной модели бюджетного федерализма, либо полностью поступает в конкретный территориальный бюджет, что соответствует кооперативной модели. При этом в России регулирующие налоги имеют тот же смысл, что и совместные налоги в Германии. В то же время в российском законодательстве регулирующие налоги считаются федеральными. То есть, по аналогии с США и Канадой, у нас используется классификационный признак, в соответствии с которым налоги подразделяются на федеральные, региональные и местные. Вопрос о недостатках и преимуществах существования общих налогов неоднозначен. При полном отсутствии совместных налогов налоговая система страны предельно упрощается, но в этом случае субфедеральные органы власти не заинтересованы в сборе федеральных налогов. Более того, в российской действительности, когда доли распределения регулирующих налогов между бюджетами разных уровней изменяются практически ежегодно, субфедеральные органы власти не могут прогнозировать доходы от долевого распределения федеральных регулирующих налогов даже в среднесрочной перспективе (до 5 лет). В то же время нельзя недооценивать значение регулирующих налогов, они способствуют сбору налогов во все уровни бюджетной системы. Ведь для получения отчислений в территориальный бюджет по утвержденному нормативу необходимо обеспечить на подведомственной территории поступление в установленные сроки 84 всей суммы регулирующего налога в бюджетную систему, в том числе и в вышестоящие бюджеты. Такой особенностью не обладает налог, перечисляемый в бюджеты разных уровней на основе разделенной налоговой ставки. В этом случае, тем более в условиях неплатежей, существует опасность недополучения поступлений в федеральный бюджет, поскольку органы власти на местах будут стремиться к тому, чтобы плательщики вносили, в первую очередь, часть налога в соответствующий территориальный бюджет. Однако в России регулирующие налоги в полной мере не выполняют свой роли, поскольку нормативы распределения регулирующих налогов подвержены частым изменениям. Подавляющая часть их доходных и расходных обязательств регламентируется властями более высокого, в основном федерального уровня. Министерство по налогам и сборам собирает все виды налогов, большая доля налоговых сборов поступает в федеральное казначейство, которое затем расщепляет их между бюджетами разных уровней. Федеральные власти в рамках ежегодного закона о федеральном бюджете устанавливают нормативы отчислений от основных налогов в бюджеты регионов. Лишь около 15% «официальных» (отражаемых в отчетности) доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет налогов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим территориальным властям, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровням максимальных ставок). Вступившие в силу нормы Налогового кодекса еще больше ограничивают автономию территорий, сузив перечень региональных (местных) налогов и возможности но управлению ими. В результате по степени налоговой самостоятельности территорий Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким, как Канада, Швейцария и США, где субфедеральные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. С данной точки зрения бюджетная система в России существенно более централизованна, чем в Китае, Индии и Бразилии. Среди других федераций лишь Германия и Мексика характеризуются сопоставимым с Россией и весьма низким уровнем налоговой автономии территорий. При этом надо иметь в виду, что Германия 85 |