|
перечень региональных (местных) налогов и возможности по управлению ими. В результате по степени налоговой самостоятельности территорий Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким, как Канада, Швейцария и США, где субфедеральные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. С данной точки зрения бюджетная система в России существенно более централизованна, чем в Китае, Индии и Бразилии. Среди других федераций лишь Германия и Мексика характеризуются сопоставимым с Россией и весьма низким уровнем налоговой автономии территорий. При этом надо иметь в виду, что Германия и Мексика не являются столь крупными и внутренне неоднородными государственными образованиями, как Россия. Действующее в России законодательство закрепляет расходные обязательства за бюджетами более низких уровней без предоставления им существенной автономии в определении их размеров и финансирования. С этой точки зрения размер и структура большей части расходных статей территориальных бюджетов являются объектом жесткого федерального регулирования. Берд Р. подчеркивает, что федеративные страны с развивающейся или переходной экономикой зачастую попадают в «ловушку» несоответствия налоговой базы субнациональных властей их расходным обязательствам1. В этих условиях децентрализация расходных полномочий, как правило, сопровождается чрезмерным увеличением федеральных трансфертов и нарастанием политических трудностей при их распределении согласно жестким критериям и процедурам. Общий объем финансовой помощи регионам, необходимой для балансирования территориальных бюджетов удавалось снизить за счет 1Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика регулирования территориального развития. М., 1997. С. 42. 49 |
всей суммы регулирующего налога в бюджетную систему, в том числе и в вышестоящие бюджеты. Такой особенностью не обладает налог, перечисляемый в бюджеты разных уровней на основе разделенной налоговой ставки. В этом случае, тем более в условиях неплатежей, существует опасность недополучения поступлений в федеральный бюджет, поскольку органы власти на местах будут стремиться к тому, чтобы плательщики вносили, в первую очередь, часть налога в соответствующий территориальный бюджет. Однако в России регулирующие налоги в полной мере не выполняют свой роли, поскольку нормативы распределения регулирующих налогов подвержены частым изменениям. Подавляющая часть их доходных и расходных обязательств регламентируется властями более высокого, в основном федерального уровня. Министерство по налогам и сборам собирает все виды налогов, большая доля налоговых сборов поступает в федеральное казначейство, которое затем расщепляет их между бюджетами разных уровней. Федеральные власти в рамках ежегодного закона о федеральном бюджете устанавливают нормативы отчислений от основных налогов в бюджеты регионов. Лишь около 15% «официальных» (отражаемых в отчетности) доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет налогов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим территориальным властям, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровням максимальных ставок). Вступившие в силу нормы Налогового кодекса еще больше ограничивают автономию территорий, сузив перечень региональных (местных) налогов и возможности но управлению ими. В результате по степени налоговой самостоятельности территорий Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким, как Канада, Швейцария и США, где субфедеральные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. С данной точки зрения бюджетная система в России существенно более централизованна, чем в Китае, Индии и Бразилии. Среди других федераций лишь Германия и Мексика характеризуются сопоставимым с Россией и весьма низким уровнем налоговой автономии территорий. При этом надо иметь в виду, что Германия 85 и Мексика не являются столь крупными и внутренне неоднородными государственными образованиями, как Россия. Действующее в России законодательство закрепляет расходные обязательства за бюджетами более низких уровней без предоставления им существенной автономии в определении их размеров и финансирования. С этой точки зрения размер и структура большей части расходных статей территориальных бюджетов являются объектом жесткого федерального регулирования. Более того, в течение 1990-х годов на региональные и местные бюджеты в соответствии с рядом федеральных законов были возложены значительные обязательства, не обеспеченные доходными источниками («нефинансируемые федеральные мандаты»). По данным Минфина России, общий размер 25 наиболее крупных федеральных мандатов в 1999 г. был равен 60% расходов консолидированных бюджетов регионов. Таким образом, фундаментальные проблемы, связанные с нечетким и нерациональным разделением расходных полномочий, остаются нерешенными и, возможно, даже усугубились во второй половине 1990-х годов. Р.Берд подчеркивает, что федеративные страны с развивающейся или переходной экономикой зачастую попадают в «ловушку» несоответствия налоговой базы субнациональных властей их расходным обязательствам{38, с.42}. В этих условиях децентрализация расходных полномочий, как правило, сопровождается чрезмерным увеличением федеральных трансфертов и нарастанием политических трудностей при их распределении согласно жестким критериям и процедурам. Общий объем финансовой помощи регионам, необходимой для балансирования территориальных бюджетов удавалось снизить за счет широкого применения расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы. Однако в целом недостатки системы расщепления налоговых пост>гплений превосходили ее преимущества. В целом унаследованный от советской практики принцип расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы имеет следующие недостатки: 1) не обеспечивает взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством (качеством) получаемых бюджетных услуг ключевого условия для повышения эффективности бюджетной системы; 86 |