|
автоустранения, не требующее значительных восстановительных усилий; ограниченная неприятность, сопровождаемая экономическим, общественным либо гуманитарным ущербом, незначительным в сравнении с общими ресурсами пострадавших индивидов, организаций и структур, способы устранения которой очевидны, а восстановительные усилия укладываются в рамки бюджетов сторон; серьезное нарушение, сопровождаемое экономическим, общественным либо гуманитарным ущербом, значительным в сравнении с общими ресурсами пострадавших сторон, или чреватое последствиями для значительной части общества, устранение которого возможно, но затруднительно; и восстановительные усилия существенно подрывают бюджеты пострадавших сторон. И, наконец, последний этап формирования государственной политики информационной безопасности определение последствий снятия режима секретности или же установления такого статуса для объектов защиты. Определение объектов, подлежащих засекречиванию, происходит на основе перечней, которые формируются либо отдельными низовыми ведомствами и обобщаются «наверху», либо «спускаются сверху»1. Кроме того, существует так называемое программно-целевое засекречивание (связанное с реализацией государственной программы и достижением соответствующих целей, обладающих своими пространственно-временными и другими параметрами). Сам акт засекречивания возможен только на основе конституции и обусловлен угрозой нанесения государству ущерба и необходимостью обеспечения основных прав граждан. Перечень подобного рода требований излагается в ст.7 Федерального закона «О государственной тайне». Засекречивание производится только на определенный срок с указанием времени и условий рассекречивания. 107 1 Всемирный Саммит по информационному общ еству / сост. Е.И. Кузьмин, В.Р. Фирсов, СПб., 2004. |
Медиаполитика государства: исторические типы Как уже говорилось, в информационной сфере перед государством стоит множество сложных и порой противоречивых задач. Однако его деятельность всегда осуществляется в неких устойчивых направлениях, что свидетельствует о постоянстве некоторых решаемых им комплексных проблем. С учетом сложившейся практики к ним могут быть отнесены: формирование рынка массовой информации и выстраивание отношений с медиасистемой, создание имиджа государства, формирование кадровых и организационных структур информационной политики, правовое обеспечение развития информационной сферы, поддержание взаимовыгодных отношений с международными информационными структурами, обеспечение информационной безопасности государства и ряд других. Учитывая необходимость постоянного поддержания политической коммуникации с обществом, наиболее важным направлением информационной политики государства становится выстраивание сферы массовой коммуникации, центральным звеном которой выступают отношения со СМИ. История дает обильный материал о различных периодах взаимоотношений государства и СМИ, трансформации норм и принципов регулирования властью деятельности этих институтов, эволюции технологий взаимного контроля и других параметров их политических контактов. В исторической ретроспективе можно выделить устойчивые типы государственной политики по отношению к СМИ. Так, в тоталитарных государствах сохраняются полный контроль власти над информационной сферой и абсолютный приоритет идеологических и пропагандистских способов формирования массовых коммуникаций, что превращает СМИ в абсолютно зависимый от воли правящих кругов механизм. Будучи важным звеном в формировании сферы массовых коммуникаций, СМИ тем не менее обладают здесь чисто техническим статусом и предназначены только для трансляции «руководящих идей». Они, по сути, лишены права даже самостоятельно их комментировать. Вследствие такой сверхзависимости СМИ государственная политика в отношении данного информационного института просто не складывается. Ибо СМИ в данном обществе используются в качестве технических инструментов государства-партии как синтетического института власти. Этот информационный институт не имеет политического значения и представляет собой даже не инструмент идеологического контроля за населением, а скорее форму имитации присутствия общественности в информационном пространстве. В авторитарных государствах ситуация существенно изменяется. Поскольку основной целью признано обеспечение послушного электората (т.е. населения, обладающего определенными информационными и политическими правами), главной задачей государства становится установление контроля и манипулирование медиаструктурами. В условиях жесткого политического правления СМИ не выступают ведущей силой в информационном пространстве и по большей части все еще представляют собой марионеток власти. Однако они имеют определенные возможности политического влияния и даже некоторую независимость, обусловленную сохранением минимальных свобод в обществе и политическим потенциалом населения. Авторитарное государство проводит тщательный отбор информационных потоков, создаваемых СМИ, использует механизм политико-идеологической цензуры и даже частичных репрессий по отношению к журналистам. В этих условиях самым распространенным приемом государственной политики становится недопущение оппозиции на телеканалы, установление жесткого контроля за критикующими правительство журналистами и попрание творческой свободы работников СМИ. В начале 2003 г. к Президенту Украины обратился глава комитета Верховной рады с открытым письмом по вопросам свободы слова и информации Н. Томенко. Он обратил внимание президента Кучмы на то, что, по его мнению, за время осуществления им функций главы государства существенно изменился характер информационных отношений: из телеэфира исчезли политические дебаты между правительством и оппозицией, все более явным стал заказной характер материалов в ведущих СМИ, установлен жесткий контроль администрации президента за материалами СМИ и т.д. Все это, по словам депутата, ограничивает права граждан на свободный доступ к информации и свидетельствует о неэффективной деятельности государства. Качественные изменения места и роли СМИ в публичной и информационной сферах происходят в условиях демократии. Вначале СМИ осуществляют отдельные заказы общественности, а затем превращаются в самостоятельный институт, который позиционирует себя как основного выразителя общественного мнения, самого оперативного посредника в системе представительства гражданских интересов, гаранта свободы слова и совести, орудие общественного контроля за властью и побуждения ее к ответственности перед населением. Законодательство закрепляет многообразие форм СМИ и форм собственности, их свободную конкуренцию, а нарастающий плюрализм государственных и частных СМИ, конституционно-правовые гарантии защищают их от произвола властей. Очевидно, что такого рода трансформация системы представительства гражданских интересов в информационном пространстве обусловливает изменение стиля и характера государственной политики, которая направлена в основном на поддержание отношений со СМИ как самостоятельным и авторитетным партнером. Конечно, и в этих условиях государство не отказывается от контроля за СМИ (например, в 80-х годах XX в. во Франции у государства была монополия на телевещание на всей территории страны). Однако этот контроль оно пытается осуществлять прежде всего в целях сохранения в их деятельности приоритета общественных интересов и создания условий поддержания общественного консенсуса, а также для предотвращения использования СМИ против интересов самого населения. По мере развития демократии и перехода общества к постдемократической организации власти и информационного пространства появляются новые тенденции во взаимоотношениях государства и СМИ. Как уже говорилось, характерные для этого этапа процессы интенсификации информационных обменов, увеличение скорости прироста информации и богатства информационных услуг, сужение публичных отношений государства и общества изменяют возможности и самих СМИ, и государства. Средства массовой информации все больше ориентируются на применение технологий шоу-бизнеса, приоритет развлекательного начала в политическом информировании, что снижает качество общественных дебатов и вытесняет аналитическую прессу на обочину массового интереса. Усиливается и манипулятивный потенциал СМИ. Такого рода факты и тенденции нередко ведут к несбалансированной подаче информации, подрыву демократических ценностей, демобилизации электората, нарастанию отчуждения граждан от политики. Государство не может препятствовать нарастанию коммерциализации СМИ, концентрации собственности на информационном рынке. Не может оно и целенаправленно воздействовать на политически заданную тональность действий СМИ или сохранение общественно значимого сегмента в их сообщениях. Государство сталкивается с совершенно новыми для себя проблемами (например, необходимостью легализации «цифровой подписи», перестраивания своих функций в режиме «государства on-line» и «электронного правительства», ослабления контроля за централизацией собственности в информационной сфере, постоянного технического переоснащения публичной сферы, правового обеспечения интеграции информационных структур, оказывающих услуги на рынке телекоммуникаций, и т.д.). Все это свидетельствует о снижении уровня государственного регулирования информационного пространства. Все чаще эти функции государства выполняют крупнейшие информационные холдинги, транснациональные корпорации, обладающие мощнейшими финансовыми ресурсами и контролирующие основные информационные потоки. Установление медиакратических порядков свидетельствует о начале выстраивания новых отношений в информационном пространстве между теряющим многие привычные функции государством и набирающими властную мощь СМИ. И только будущее покажет, как будут поделены полномочия государства и СМИ в пространстве политики и власти. Модели отношений государства со СМИ в условиях демократии Однако если и не заглядывать далеко в будущее, следует признать, что и в условиях демократии взаимоотношения государства со СМИ довольно сложны и разнообразны. Сложившаяся практика дает возможность выделить некоторые относительно устойчивые модели их партнерских связей, которые одновременно представляют собой и нормативные образцы организации таких отношений в различных странах, только идущих по пути демократизации. Так, известные западные специалисты Г. Сиберт, Т. Петерсон, В. Шрамм, Д. Норд, Д. Меррилл, В. Хэчтен и другие обращают внимание на различного типа отношения СМИ и государства, когда последнее стремится защищать интересы граждан и исключить стороннее давление на средства массовой информации. А СМИ пытаются обеспечить своевременность поступления информации, сохранить ее открытость, правдивость, беспристрастность. Одной из таких моделей выступает система отношений, обозначенная формулой «свободный рынок идей». В данном случае главной задачей государства является установление гарантий доступа граждан к информации без предварительного разрешения властей; кроме того, предполагаются ненаказуемость критики властей со стороны СМИ; отсутствие цензуры и ограничений на сбор журналистами материалов законными средствами; отсутствие ограничений на распространение материалов массовой коммуникации через государственные границы; установление гарантий свободы журналистов внутри СМИ. В модели «социальная ответственность» несколько иные акценты: СМИ, взаимодействуя с государством, должны выполнять определенные обязательства перед обществом, соответствующие стандартам объективности подачи информации, ее достоверности и точности, а также сбалансированности. Государство обязано обеспечивать плюрализм СМИ, но при существовании угрозы общественной безопасности сохранять возможность вмешательства в их деятельность. СМИ же в своей повседневной работе не должны провоцировать массовые страхи среди населения, способствовать популяризации насилия и других негативных эмоций. В модели «демократическое представительство» упор делается на содержание материалов СМИ, свободе от бюрократического контроля властей, а также поддерживается право СМИ служить в первую очередь культурно-просветительским, а не коммерческим интересам аудитории. Механизмы регулирования взаимоотношений государства и СМИ Отношения государства со СМИ характеризуются серьезными проблемами. Они касаются ограничения оборота информации (либо по причинам политического характера, либо в связи с необходимостью сохранения государственных секретов и тайн), внедрения морально-этических кодексов в профессиональную деятельность журналистов, защиты социальных и национальных меньшинств от агрессивной и нежелательной информации, нахождения оптимального соотношения между коммерческим и культурно-образовательным сегментами массовой информации, борьбы с монополизацией рынка наиболее крупными производителями информационной продукции и др. Во многих государствах весьма актуальна проблема борьбы с олигополиями (сосредоточением в одних руках ведущих в регионе страны СМИ). В таких случаях возникает феномен, условно говоря, «города одной газеты», где все источники основной информации принадлежат одним и тем же собственникам, обладающим почти что монопольным правом формировать местное информационное пространство. Наличие таких «информационных цепей» (где в ряду с печатными СМИ, как правило, находятся телеканалы и радиостанции) ведет к ограничению свободы выражения точек зрения, а в конечном счете снижает возможности политического выбора гражданами. Понятно, что такая горизонтальная интеграция СМИ влияет и на способность государства гарантировать получение гражданами разносторонней информации. По этой причине во многих странах либо устанавливаются ограничения на владение определенным количеством акций СМИ, либо определяется размер части подконтрольного им информационного рынка. Стратегии и технологии государственной информационной политики Решая свои многообразные задачи, государство вырабатывает некие общие, универсальные стратегии поведения в информационном пространстве. Это могут быть информационные стратегии, предполагающие неограниченное распространение государством информации в обществе и не связанные с целенаправленной подготовкой той или иной политической акции. В данном случае власть пытается сохранить стабильность общественного порядка и руководствуется принципами «не навреди», «успокой» и т.д. Другой тип долговременных действий — «мобилизационная» стратегия, которая рассчитана на побуждение поведенческих практик населения и потому ориентируется на иные принципы: «заинтересуй», «вызови опасение», «пробуди активность», «направь действия» и т.д. Весьма распространена и так называемая отвлекающая стратегия, предполагающая изменение мыслительных и поведенческих практик контрагентов, не устраивающих власть. Имеется в арсенале государства и «техническая» стратегия, нацеленная на информирование нижестоящих структур вышестоящими и представляющая, по сути, форму чисто служебной деятельности госорганов. Одна из постоянных стратегий — «конструирование имиджа», т.е. сопровождение любых предметно направленных действий государства усилиями по облагораживанию собственного имиджа и его защите. Для обеспечения такого рода стратегических целей государство использует различные технологии информационной активности. Прежде всего это публичные технологии, в том числе легальные способы взаимодействия с представителями СМИ (аккредитация журналистов в «горячих точках», их приглашение на брифинги, включение в состав делегаций, отбывающих в официальные поездки в зарубежные страны, приоритетная поставка информации и т.д.); встречи государственных чиновников с редакторами изданий; отслеживание органами власти общественной реакции на государственные решения; санкционирующие методики (арест фильмов, газет, запрет на живые интервью с террористами и т.д.). К категории полутеневых технологий (сохраняющих лишь форму публичности) следует отнести так называемые серые методики, суть которых сводится к организации контактов органов власти с журналистами при помощи заранее заданных и подготовленных вопросов (ответов). К теневым технологиям могут быть отнесены такие приемы, как использование косвенных административных, экономических рычагов, незаконные судебные преследования журналистов, шантаж, различного рода неформальные встречи, анонимное информирование общественности теневыми центрами и комитетами, формирующимися в недрах различных ведомств. И замыкают типологию технологий нелегальные, или криминальные, приемы, имеющиеся в арсенале у государства. Как правило, это способы физического, внеправового устранения журналистов. Многие из журналистов становятся жертвами ведущихся государствами (или их отдельными учреждениями, политиками) военных действий, политических репрессий, заказных убийств (например, Д. Холодов в России, Г. Гонгадзе на Украине и т.д.). Универсальные критерии государственной информационнои политики Эффективность государственной и показатели эффективности информационной политики может оцениваться по различным критериям. Однако, безусловно, важнейший из них — постоянное присутствие в информационном пространстве главы государства и высокая степень персональной ответственности за деятельность своих пиар-служб, оповещающих население о целях и действиях властей. Показательно, к примеру, что во время иракского кризиса 2003 г., когда значительная часть общественности Англии была против того, чтобы страна участвовала в боевых действиях на территории этого зарубежного государства, ангийский премьер-министр Т. Блэр, ратовавший за такое участие, предпринял беспрецедентные информационные усилия по разъяснению точки зрения правительства. Он постоянно во всех выступлениях приводил аргументы в пользу подобного решения, по сути, поставив свою политическую карьеру в зависимость от успеха этой военной акции. Эту линию поведения он сохранял на всем протяжении конфликта, что помогло властям существенно снизить оппозицию своим планам. И хотя многие граждане и даже политические деятели остались при своей точке зрения, практически все они высоко оценили стиль поведения своего лидера. Постоянное информационное присутствие лидера на политической арене способствует повышению прочности контактов власти с населением, более систематическому освещению деятельности государственных структур в СМИ, сохранению их внимания к обращениям властей. Кроме того, это позволяет органам власти и управления опережать события и направлять их развитие в нужное русло, а равно и лучше отслеживать движение собственной информации. Существенным показателем эффективности государственной информационной политики служит и наличие в стране централизованных, но одновременно гибких структур по управлению массовыми информационными потоками. Об успешности действий государства в информационном пространстве свидетельствует и четкое разграничение сферы и характера деятельности государственных и негосударственных СМИ. Такое разделение служит залогом справедливого распределения государственных дотаций СМИ, демонополизации рынка СМИ, решения других аналогичных задач. При этом главным условием разграничения их деятельности должен быть нейтральный характер деятельности государственных СМИ, отсутствие у них каких-либо приоритетов и предпочтений при освещении событий. Во многих странах вообще нет ни государственных каналов, ни газет. Но там, где они присутствуют, за ними, как правило, закрепляется совершенно определенный участок рынка, а именно публикация законов, указов и других нормативных документов. Столь же однозначные требования предъявляются и к количественным показателям деятельности государственных СМИ. В частности, один орган верховной власти может выступать учредителем лишь одного издания. Показатели информационной государственной политики в России В современном российском обществе формирование государственной инфОрМацИОННОИ политики сталкивалось с большими трудностями. В начале 1990-х годов это понятие было практически исключено из политического лексикона. Несколькими годами позже его содержание связывалось исключительно с отношениями государства со СМИ или информационным сопровождением техногенных катастроф и военных конфликтов. И только в конце последнего десятилетия государственная информационная политика стала рассматриваться более комплексно, как деятельность государства по налаживанию информационных отношений с партиями и другими политическими корпорациями, введению правовых норм, подготовке соответствующего корпуса профессиональных кадров и другим аналогичным вопросам. Государство приступило к последовательной разработке и совершенствованию законодательных актов, пыталось наладить новые контакты со СМИ в противовес лоббистским методам давления. Показателем качественно иного отношения к информационной политике стало и появление в течение короткого времени у Президента Российской Федерации, ведущих политиков, отдельных министерств и ведомств собственных сайтов в Интернете, совершенствование технических каналов связи и повышение их совместимости. Новая программатика, обусловленная принятыми в стране доктринами, новыми политическими идеями лидеров, стала закладываться и в деятельность государственных СМИ (двух телеканалов — ОРТ и РТР, двух радиостанций — «Маяк» и «Юность», а также двух информагентств (ИТАР-ТАСС, РИА-Новости) и «Российской газеты»). Наметилась и противоположная тенденция в развитии отношений государства со СМИ. Так, в принятом в 2003 г. Государственной думой федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ» сделана попытка вывести институт СМИ из политического процесса. Закон санкционирует любую деятельность, способствующую созданию каких-либо преимуществ в «восприятии» гражданами либо кандидатов, либо политических партий. СМИ могут быть обвинены в незаконной агитации, если чуть больше внимания уделят одному из кандидатов. О расплывчатости формулировок и о том, как выборочно можно их трактовать, свидетельствует тот факт, что по закону агитацией считается «распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением служебных обязанностей; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату (?!), избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат... иные действия, имеющие целью побудить (?!) избирателей голосовать за кандидатов...» Усматривая в обычной для политики практике комментирования и анализа предвыборных текстов, ситуаций, отношений между партиями покушение на общественную стабильность, инициаторы такого рода решений попытались предельно заморозить избирательную кампанию, выхолостить саму суть электорального процесса. Не случайно в развитие этих идей на федеральных телеканалах появились — впервые в мире! — дебаты кандидатов в записи, а также были предприняты другие шаги на пути деполитизации избирательной кампании. Оживление активности государства в этой сфере стало подтверждением понимания им основных причин неэффективности своей информационной политики. Главными из них были и остаются несовершенство кадровых и административных государственных структур, слабое взаимодействие власти с общественными структурами, технико-экономическая отсталость и даже слабая развитость информационной индустрии как сегмента экономической жизни общества. Несовершенно и правовое обеспечение информационной деятельности государства. Весьма красноречивы показатели плачевного технического состояния информационной инфраструктуры российского общества. На 1000 жителей на Западе в среднем приходится приблизительно 350-400 компьютеров, причем компьютеров персональных, предназначенных для личного пользования. У нас же аналогичные средние цифры не превышают 25-27. Кроме того, подавляющее большинство из них — офисные машины, которыми люди пользуются на работе, в отделениях связи и т. д. Другой пример. Оснащенность телефонной связью в стране в 2,5 раза ниже среднеевропейских норм, причем в стране есть территории, полностью лишенные возможностей телефонной связи. При этом только 12% телефонных станций могут передавать информацию в цифровой форме. Показательно и то, что при помощи спутников (7 из 10 уже выработали свой ресурс и подлежат замене) в стране поддерживается только 6% связи. В настоящее время государственная информационная политика развивается по двум основным направлениям. Первое связано с качественным изменением места и роли СМИ в российском обществе. Главная линия здесь — дальнейшая приватизация СМИ, коммерциализация их деятельности, отмена льгот и активное привлечение западного капитала для реформ в информационной сфере. Эти задачи предполагают выравнивание условий для деятельности отечественных и западных СМИ на российском медиарынке (и обеспечение помощи зарубежным СМИ), подготовку профессиональных кадров для работы на информационном рынке, введение этических кодексов политической журналистики и т.д. Продолжится продвижение при помощи государства отечественных информационных корпораций на международный рынок, что должно заметно помочь информационному обеспечению нашей внешней политики и облагораживанию имиджа Российского государства. Существенные задачи стоят и в области законодательно-правового обеспечения государственной информационной политики. В частности, будет проводиться работа по обновлению законодательства и приведению структуры информационных законов в соответствие со структурой законодательства Российской Федерации. Например, основополагающий для регулирования информационных процессов закон о СМИ 1991 г. принимался в то время, когда не было ни рекламы (приносящей сегодня более 1 млрд долларов доходов), ни политического рынка, ни рынка индустрии СМИ. Так что такая деятельность поможет определить права и ответственность каждой ветви и института власти за распространение информации, границы государственной собственности на информационные ресурсы и системы, порядок доступа граждан к информационным ресурсам государства, а также урегулировать документооборот и повысить эффективность борьбы с монопольными практиками в информационной сфере. Государство планирует всемерно развивать и СМИ, способствуя развитию круглосуточных телеканалов, интерактивного телевидения и компьютерных медиа, поощрению конкуренции коммерческих и государственных СМИ, призванных распространять целевые сообщения на бесплатной основе. Одновременно государство заявляет и о стремлении противодействовать различным формам манипулирования общественным мнением. В настоящее время правовые основы государственной информационной политики содержатся в Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе, Законе о печати, Законе о государственной поддержке СМИ, Законе об информации, информатизации и защите информации, Законе о связи и Законе о почтовой связи. Однако эти акты создают лишь минимальную основу для урегулирования современных отношений в информационном пространстве. Борьба за совершенствование правовой базы информационной деятельности имеет весьма неоднозначную политическую историю. Например, Государственной думой второго созыва под нажимом находившихся в большинстве коммунистов были приняты решения, предполагавшие законодательно обязать негосударственные СМИ без ограничений публиковать материалы и выступления депутатов в Думе, ввести ограничения на деятельность непарламентских журналистов, законодательно расширить возможности судебного преследования журналистов и СМИ, создать собственный телеканал и т.д. После событий 2002 г., связанных с захватом заложников в театральном центре на Дубровке (Москва), резко активизировались попытки силовых структур поставить под контроль деятельность СМИ в критические периоды, чреватые введением политической цензуры. Проект «Электронная Россия» Качественным показателем изменения отношения государства к проблемам информационной сферы явилось принятие в 2002 г. целевой федеральной программы «Электронная Россия». Этот разрабатывавшийся почти 5 лет документ содержит программу деятельности государства по либерализации экономики и ускорению экономического роста, устранению бюрократических барьеров на пути развития информационной инфраструктуры. Она рассчитана на 9 лет, а сумма предполагаемых вложений — 2,4 млрд долларов. По прошествии указанного срока страна должна выйти на уровень, сопоставимый (по этим параметрам) с развитием западных стран, и по существу превратиться в державу, для которой производство информационных технологий станет определяющим фактором развития. В частности, планируется, что к 2007 г. доля продукции индустрии информационных технологий в российском ВВП возрастет с нынешних 0,5 до 2%, а объем экспорта соответствующих технологий увеличится в 15—20 раз. Задача построения такой информационной экономики, ориентированной на потребление и экспорт соответствующих продуктов и услуг, нацелена на органичную интеграцию страны в мировую глобальную экономику, сохранение у нее конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности. Это предполагает упрощение лицензирования соответствующих видов деятельности, оказание государственной поддержки экспорту информационных технологий, подготовку достаточного количества кадров специалистов и пр. Грядут и серьезные преобразования в сфере социальной помощи, науки, культуры. Так, в области образования ставится задача к 2005 г. подключить к Интернету все вузы и 60% школ, увеличить госзаказ на дистанционное обучение, до 20— 30% увеличить долю открытых форм обучения, а к 2010 г. достигнуть показателя — один компьютер на четырех учащихся. В соответствии с задачами трансформации экономики ставится цель обеспечить и интенсивное развитие гражданского общества, основанного на интенсификации общения граждан, повышении открытости государства для общения с населением. Планируются соответствующие изменения в нормативно-правовой базе, регулирующей информационные технологии (защита авторских прав, принятие законов об электронной коммерции и электронном документообороте, регламентация доступа к общегосударственным информационным ресурсам и т.д.). По замыслу разработчиков программы, повышение уровня открытости государства, внедрение элементов модели «электронного правительства» кардинально изменит отношения между государством и обществом, позволит снизить уровень злоупотреблений в отношении граждан со стороны различных органов власти. Вопросы для обсуждения 1. Какие формы активности государства существуют в информационно-политическом пространстве? В чем их отличия? 2. Какова структура информационной политики государства? 3. Каковы отличительные черты информационной политики Российского государства в современный период? 4. Какое влияние на информационную политику государства оказывают глобальные коммуникации? 5. Что может помешать реализации целей, заложенных в программе «Электронная Россия»? Причины проведения государством специализированной политики в области информационной безопасности Как уже говорилось, информационная сфера является в настоящем систеМообразующей областью жизни общества. По этой причине она активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной сфер, а также других составляющих национальной безопасности. Причем, как показывает практика последних лет, чем выше активность граждан, организаций или государств в киберпространстве, тем перед обществом острее встают проблемы обеспечения своей информационной безопасности. И сегодня есть все основания полагать, что национальная безопасность стран будет зависеть от обеспечения информационной безопасности. По мере же интенсификации технического прогресса и усиления «электронного сотрудничества» государств эта зависимость будет постоянно возрастать. В едином информационном пространстве современные государства не могут действовать как абсолютно открытые структуры. И даже если не брать в расчет специальные атаки, направленные на объекты жизненного обеспечения, одна чрезмерная информационная открытость может нанести ущерб интересам государства и общества, а в некоторых случаях поставить под вопрос существование правящего режима. Все это заставляет государство заботиться об информационной защите своих интересов, избирательно подходить к оценке транспарентности своей политики, непрерывно снижать уязвимость своих объектов. Причем политика информационной безопасности распространяется не только на взаимодействие государства с зарубежными партнерами или со СМИ, но и на отношения с отдельными корпорациями и гражданами. Помимо причин, продиктованных наличием особых интересов государства, потребность в проведении эффективной политики в области информационной безопасности в значительной степени обусловлена и характером экономических отношений, и прежде всего наличием киберэкономических процессов. Так, по оценке специалистов, снятие защиты с компьютерных сетей способно привести к разорению в течение нескольких часов 20% средних компаний и 33% банков, а за несколько последующих дней — 40% средних и 16% крупных компаний и 50% банков. Понятно также, что не только специальные мероприятия, разрушающие электронные каналы, или же несанкционированное проникновение в сети, но и технические сбои в работе этих систем связи, распространение вирусов, неисправности компьютеров и другие аналогичные факторы способны нанести существенный вред государственным структурам. Однако еще не все пользователи компьютерной техники осознают первостепенную значимость мер электронной безопасности и потому не всегда готовы вкладывать в это направление деятельности должные ресурсы. Немалую роль в укреплении информационной безопасности играют и информационная зависимость отдельных государственных институтов от зарубежных технологий, новые типы преступлений в киберпространстве, опасность террористических акций и другие аналогичные факторы. Возможно, наиболее показательным примером уязвимости национальных интересов служит состояние военной сферы, поскольку развитие и распространение информационных технологий достигло здесь критической массы. Поэтому, к примеру, отсутствие средств защиты от применения информационно емких технологических достижений в военной сфере (высокоточного оружия, технологии «стеле», радиоэлектронных средств боевого и разведывательного назначения, новых средств командования, контроля и коммуникации, средств космического базирования, виртуальных симуляторов и систем подготовки персонала и, наконец, футуристических, с точки зрения обывателя, разработок в области роботизации и автоматизации боевых средств) может иметь самые серьезные последствия для национальной безопасности страны. В 1997 г. ООН приняла новую классификацию видов международной преступности, где было зафиксировано 17 видов транснациональных преступлений. Попала в этот список и компьютерная преступность. Причины и факторы усиления внимания к проблемам информационнои безопасности в России Помимо этих общих причин в каждой СТране существуют и свои специфические факторы, требующие повышения активности государства в сфере информационной безопасности. Так, в России к ним относится бесконтрольная деятельность разнообразных производителей информационных услуг по передаче статистической, финансовой, биржевой и другой подобной информации зарубежным партнерам, наносящая ущерб общегосударственным интересам. Нередки факты бесконтрольного привлечения иностранных фирм к совместной деятельности в области высоких технологий, что зачастую используется для целенаправленного сбора информации, составляющей государственную тайну. Ситуация усугубляется еще и тем, что в нашей стране пока еще нет закона, позволяющего различать частную и государственную (а также закрытую и открытую) информацию. В результате использование секретной и конфиденциальной информации не всегда может быть пресечено законодательным образом, что в свою очередь провоцирует многочисленные атаки на информационные секреты государства. Весьма показательным в этом отношении фактом, позволяющим судить об отношении властей к проблеме обеспечения информационной безопасности государства, является Доктрина информационной безопасности, принятая в 2000 г. В ней достаточно подробно описаны факторы, усугубляющие отставание России в информационной сфере, обозначены основные направления, позволяющие преодолеть техническое отставание от Запада и повысить эффективность собственных действий. Однако, несмотря на ряд трезвых оценок и прогнозов, документ выдержан в весьма тревожном, а порой даже апокалиптическом тоне, оставляющем ощущение какой-то обреченности, противопоставления России всему остальному миру. Создается впечатление, что зарубежные структуры и государства только тем и озабочены, чтобы выведать наши государственные секреты. На фоне этой сугубо оборонительной и тревожной лексики удивляет довольно абстрактный характер оценок информационных процессов. Это дает основания для двойного толкования многих современных явлений. Общий же смысл документа прочитывается однозначно: страна в кругу врагов и вынуждена предпринимать ответные действия. Показательно, что в доктрине крайне мало говорится о формах развития частного бизнеса в информационной сфере, поощрении конкуренции и очень много — об усилении контроля. При этом во всех контрольных мероприятиях правительство на информационной арене заменяет государство; поощряется рост информационных «аппетитов» государственных структур, затягивается открытие информационных секретов. И даже там, где государство заявляет о своем стремлении к борьбе с монополиями, все замыкается на его регулирующей роли. Вполне логично выглядят и предлагаемые в документе ограничения творческой свободы журналистов. Многие контрольные мероприятия можно понять как попытки надзора за содержанием информационных материалов. Оценка доктрины как в значительной степени консервативного документа, излишне драматически трактующего нынешние реалии, могла бы остаться частной позицией, если бы не последовавшие за этим действия, подтверждающие заявленную тенденцию к усилению контроля за информационным пространством. В качестве иллюстрации можно сослаться на приказ Министерства печати № 130 от 2000 г. о внедрении системы технических средств по обеспечению оперативно-розыскных мероприятий на сетях телефонной связи, или, проще говоря, легализации хорошо известной «прослушки». Универсальная модель государственной политики в области информационной безопасности В каждом государстве складываются собственные и зачастую специфические условия для постановки и решения задач в сфере информационной безопасности. Тем не менее можно выделить некую идеальную модель государственной политики в области информационной безопасности, в основе которой — сходные задачи и технологии осуществления такого типа деятельности. Рассмотрим этот комплекс динамических фаз и операций более подробно. Комплекс действий государства исходит из представлений о его национальных интересах, причем не только в информационной, но и более широкой социально-политической области. Не говоря о данных интересах, отметим только, что они могут носить как прагматический характер (побуждающий государство стремиться к получению конкретных выгод в различных областях деятельности), так и мифологический (предполагающий наличие некой руководящей доктрины, идеи, идеологии, направляющей всю деятельность этого института). Применительно к информационной сфере можно сказать, что именно характер понимания такого рода интересов определяет стилистику действий, общее отношение к проблемам государственной безопасности. Следующий шаг на пути формирования государственной политики в области информационной безопасности с учетом толкования национальных интересов — определение объектов, которые подлежат информационной защите. Как правило, к такого рода объектам относят: · информационное пространство страны в целом; · институты, структуры и отдельных лиц, чья деятельность обладает особым значением для управления государством и роста его ресурсной оснащенности; · ведущие экономические и социальные структуры (например, системы управления воздушным пространством, железнодорожным движением, другие высокоскоростные транспортные системы, система здравоохранения, где высока зависимость увеличения смертей от сбоев в энергетических и электронных сетях и т.д.); ведущие информационно-технические системы; информационно-аналитические структуры; конкретная информация о деятельности того или иного актора; информационные ресурсы (базы данных); отдельные экономические и силовые структуры. В числе крупных инцидентов, которые можно отнести к высшей категории опасности: атака вируса-троянца AIDS в декабре 1989 г. (от которого пострадал и центр исследования СПИДа в Университете Болоньи в Италии, где были невосполнимо утрачены данные за 10 лет работы); программный сбой в сети AT&T 15 января 1990 г. (заблокировавший на 9 часов практически всю международную связь в США); почти полный выход из строя компьютеров и систем управления базы ВВС США в Роме (Нью-Йорк) в течение 18 дней в начале 1994 г.; наконец, известный скандал 1992-1994 гг. с телефонными картами MCI (когда в сеть компании были внедрены программы-сканеры, перехватившие около 100 тыс. кодов и персональных идентификационных номеров; впоследствии они были опубликованы на многочисленных хакерских сайтах в США и Европе, в результате чего ущерб компании и ее клиентов от несанкционированных международных звонков составил около 50 млн долларов). Глобальные эпидемии вирусов, таких как печально известный «I love you», в последние годы наносят частным лицам и организациям ущерб, исчисляемый миллиардами долларов. Защита конкретной информации предполагает учет позиции государства как собственника или владельца. Исходя из этого, как правило, различаются открытая, патентуемая и закрываемая информация. Причем последняя может носить как секретный, так и конфиденциальный характер (если она содержит тайны личной жизни или же сведения о деловой активности корпораций, сохранение которых дает им и одновременно государству определенные преимущества в конкурентной борьбе на рынке). В случае придания статуса секретности информация становится государственной тайной. Охрана государственной тайны предполагает точное определение противника (т.е. субъекта, от которого ее засекречивают); правовое обеспечение операции засекречивания; оценку ущерба (прямого и косвенного, наступающего как из-за нарушения режима секретности, так и из-за неправильного засекречивания, в результате чего государству наносится ущерб от невозможности использования данной информации в других сферах), определение финансовых условий засекречивания, его места и времени; оценку методов санкционированного и несанкционированного проникновения и получения информации (например, в результате получения информации разведывательно-агентурными методами). При этом учитываются увеличение количества и обновление информации, круговорот сведений (в определенной сфере, например в оборонной промышленности), рассеивание информации (например, за счет миграции населения или же общения) и ее старение. Подобную информацию, существующую в виде документов, отдельных изделий, излучений (радиоэлектронные поля), геометрических размеров различных строений, мозга отдельных людей и т.д., государство закрывает, применяя соответствующие средства и формы защиты. Наряду с установлением объектов, требующих защиты, выясняются и информационные угрозы, т.е. некие потенциальные состояния, способные приобрести характер опасности как для общества, так и для государства. Таким образом, угрозы проявления негативного информационного воздействия всегда определяются с точки зрения конкретного агента. Причем среди них выделяются целенаправленные враждебные акции, а также непредвиденные и ненаправленные инциденты, чреватые потенциальными или реальными опасностями как для самих систем, так и для их физической и социальной среды. Нарушения безопасности могут быть результатом ошибок в программном обеспечении и(или) происходить из-за дефектов оборудования. И если целенаправленные враждебные акции можно отнести к вопросам безопасности, то непредвиденные и ненаправленные инциденты связаны с проблемой разработки системы безопасности и надежности деятельности соответствующих государственных структур. По отношению к обществу в качестве информационных угроз выступают: · массовое использование техник манипулирования и дезинформации," наносящих ущерб интересам граждан; · нарушение деятельности институтов, структур и лиц, обеспечивающих жизнедеятельность общества; · низкое качество повседневной информации; · усиление психоэмоциональной напряженности в стране (разрушение психики, напряженность, экзальтация, склонность к рискам и необдуманным поступкам); · искажение сложившейся нравственно-этической системы верований, стереотипов, стандартов; · монополизация информационной сферы общества; · систематические нарушения прав интеллектуальной собственности. Причем источниками такого рода угроз могут признаваться как умышленные действия, так и стихийные факторы (например, бедствия, катастрофы, нарушающие безопасность людей). В 2002 г. в Нигерии проводился конкурс «Мисс мира». Однако вскоре после открытия 80 участниц прибыли для продолжения мероприятия в Лондон. Причиной были беспорядки, которые охватили страну и привели к многочисленным жертвам. А начались они после опубликования в газете статьи, в которой говорилось, что участницы столь великолепны, что пророк Мухаммед, будь он жив, обязательно женился бы на победительнице. Шутка не прошла — исламисты восприняли ее как издевательство над своей верой. Не помогло даже то, что девушки организовали до этого в стране несколько благотворительных мероприятий. Однако наряду с этими драматическими событиями существует немало примеров, как подобные угрозы просто изобретаются. А. Трешневиков в своей книге «Информационная война» пишет, что распространение творений авангардистского искусства, популяризация целей экуменистического движения (проповедующего союз церквей и религий) или элементы сексуальных развлечений являются «вражескими происками» против русского народа и подлежат искоренению на территории страны. Критерии угроз информационной опасности государства иные. К ним можно отнести: · несвоевременность или неточность информирования управленческих структур или лиц, принимающих решения; · хищение и подмену документов в государственных учреждениях, баз данных; · нарушение режима государственной тайны; · препятствия в обеспечении потребностей внутреннего рынка в государственной продукции и выходу этой продукции на мировой рынок, а также обеспечению накопления, сохранности и эффективного использования отечественных информационных ресурсов; · нарушение безопасности информационных и телекоммуникационных средств и систем. Эксперты в области сетевой безопасности выделяют четыре основных механизма нарушения безопасности и надежности информационных систем: вскрытие, обман, разрушение, захват. Вскрытие — несанкционированное получение доступа к охраняемым данным. Причиной несанкционированного вскрытия могут стать: 1) разоблачение — преднамеренное либо непреднамеренное {аппаратная ошибка или ошибка человека) действие, повлекшее за собой несанкционированное ознакомление субъекта с охраняемыми данными; 2) перехват — получение субъектом непосредственного несанкционированного доступа к охраняемым данным, циркулирующим между полномочными источниками и получателями {кража, прослушивание, анализ излучений); 3) умозаключение — получение несанкционированного, но не прямого доступа к охраняемым данным путем анализа характеристик или побочных продуктов систем связи (анализ трафика, сигналов); 4) вторжение — получение несанкционированного доступа путем обмана средств обеспечения безопасности системы({проникновение, дешифрование). Обман — получение полномочным субъектом искаженных данных, воспринимаемых им как верные. Повлечь за собой обман могут следующие угрожающие действия: 1) маскарад — получение несанкционированного доступа к системе или осуществление злонамеренного действия в роли полномочного субъекта (принцип действия «троянского коня» — программного средства, якобы предназначенного для поддержания эффективного и устойчивого функционирования системы, но на самом деле обеспечивающего несанкционированный доступ к системным ресурсам пользователя либо выполнение другого злонамеренного действия); 2) фальсификация — внесение изменений, замена истинных данных на искаженные либо добавление искаженных данных, которые служат для обмана полномочного субъекта (подмена, вставка); 3) отказ — действие, посредством которого отрицается ответственность за какое-либо действие (ложный отказ источника, ложный отказ получателя). Разрушение — препятствие или прерывание корректного функционирования системных служб и реализации необходимых действий. Разрушение могут вызвать такие угрожающие действия: 1) вредительство — препятствие или прерывание функционирования системы путем вывода из строя ее компонентов (физическое разрушение, ошибка человека, аппаратно-программная ошибка); 2) порча — внесение нежелательных изменений в функционирование системы путем вредительского изменения алгоритмов функционирования или данных системы (заражение вирусом, ошибка). Захват — переход управления службами системы и ее функционированием к неуполномоченному субъекту. Захват может стать следствием таких угрожающих действий, как: 1) незаконное присвоение — присваивание функции несанкционированного логического или физического управления системным ресурсом (кража служб, кража данных, кража функциональных возможностей); 2) злоупотребление — выполнение системным компонентом каких-либо функций или процедур, подрывающих безопасность системы (закладка, подделка, нарушение дозволенности). Следующий этап разработки государственной политики в области информационной безопасности — определение ресурсов и средств, необходимых для ее проведения. Нередко бывает, что государство не может обеспечить защиту своих информационных объектов на современном техническом уровне. Возникает проблема проведения защитных действий или отказа от них. Среди потенциальных акторов, способных нарушить информационную безопасность, можно назвать хакеров, фанатиков или злонамеренных инсайдеров, действующих ради удовлетворения собственных амбиций; преступников, действующих с целью обогащения; террористов и иные подрывные группировки, проявляющие активность ради достижения своих программных целей; коммерческие структуры, имеющие целью промышленный шпионаж или подрыв позиций конкурентов; государственные структуры, предпринимающие специальные акции в экономических, военно-политических или шпионских целях. С точки зрения объекта, подвергающегося нападению, провести различие между киберата-ками, инициированными акторами, практически невозможно. Правоохранительные органы в развитых странах обращают внимание на появление в киберпространстве новых, специфических категорий акторов, от которых исходят все возрастающие угрозы и чья роль заключается в организации и направлении некоторых видов криминальной и антиобщественной деятельности в сети. К ним относят профессиональных хакеров, разрабатывающих и поставляющих широкому кругу начинающих хакеров готовые средства взлома сетей и программ, простые в использовании конструкторы вирусов и троянов, генераторы номеров кредитных карточек и кодов, перехватчики имен и паролей, а также подробные инструкции по их использованию; информационных брокеров, размещающих на хакерских BBS (досках объявлений) объявления о хорошо оплачиваемой специфической информации, касающейся частных лиц, коммерческих организаций и т.д., в которой они нуждаются. В целом есть основания говорить о четырех категориях последствий инцидентов, связанных с киберпроцессами и наносящих экономический, общественный и гуманитарный ущерб. Такими последствиями выступают: · незначительное неудобство или беспокойство, не сопровождаемое серьезным ущербом или потерями, как правило, с возможностью автоустранения, не требующее значительных восстановительных усилий; · ограниченная неприятность, сопровождаемая экономическим, общественным либо гуманитарным ущербом, незначительным в сравнении с общими ресурсами пострадавших индивидов, организаций и структур, способы устранения которой очевидны, а восстановительные усилия укладываются в рамки бюджетов пострадавших сторон; · серьезное нарушение, сопровождаемое экономическим, общественным либо гуманитарным ущербом, значительным в сравнении с общими ресурсами пострадавших сторон, и(или) чреватое последствиями для значительной части общества, устранение которого возможно, но затруднительно, и восстановительные усилия существенно подрывают бюджеты пострадавших сторон; крупная катастрофа, сопровождаемая большим ущербом или гибелью пострадавших, устранение которой исключительно сложно, если вообще возможно, и восстановительные усилия радикально подрывают, если не исчерпывают, бюджеты пострадавших сторон. И, наконец, последний этап формирования государственной политики информационной безопасности — определение последствий снятия режима секретности или же установления такого статуса для объектов защиты. Определение объектов, подлежащих засекречиванию, происходит на основе перечней, которые формируются либо отдельными низовыми ведомствами и обобщаются «наверху», либо «спускаются сверху». Кроме того, существует так называемое программно-целевое засекречивание (связанное с реализацией государственной программы и достижением соответствующих целей, обладающих своими пространственно-временными и другими параметрами). Сам акт засекречивания возможен только на основе конституции и обусловлен угрозой нанесения государству ущерба и необходимостью обеспечения основных прав граждан. Перечень подобного рода требований излагается в ст.7 «Закона о государственной тайне». Засекречивание производится только на определенный срок с указанием времени и условий рассекречивания. Основные направления обеспечения информационной безопасности государства Государство всегда обладает определенными ресурсами и возможностями для охраны своего информационного пространства. К важнейшим направлениям такой деятельности можно отнести правовое, организационно-техническое и финансово-экономическое. В правовой области государство решает задачи обеспечения своей информационной безопасности в основном за счет следующих мер: · разработки нормативных актов, регламентирующих взаимоотношения государства со своими контрагентами (как вне, так и внутри государства) в информационной сфере. В данном аспекте наиболее эффективные действия — внесение изменений и дополнений в законодательство страны, регулирующих этот круг вопросов; · устранения внутренних противоречий, связанных с урегулированием информационных отношений центра и регионов, а также участия государства в международных соглашениях; · законодательного разграничения полномочий в области обеспечения информационной безопасности между органами власти и управления, а также определения целей участия в этой деятельности общественных организаций и отдельных граждан; · разработки актов, устанавливающих ответственность юридических и физических лиц за несанкционированный доступ к информации; ее противоправное копирование, искажение и противозаконное использование; преднамеренное распространение недостоверной информации; раскрытие конфиденциальной информации; использование в преступных целях служебной информации, содержащей государственную и коммерческую тайну; · уточнения статуса иностранных зарубежных агентств, СМИ и журналистов, а также инвесторов при привлечении ими иностранных инвестиций для развития информационной инфраструктуры страны; · определения правового статуса организаций, участвующих в информационных обменах, в условиях глобализации. Например, во всех странах СНГ действуют законодательные акты, подтверждающие недопустимость цензуры и содержащие фундаментальные положения о свободе информации. При этом в ряде стран действуют законы, принятые еще до развала СССР (Узбекистан, Казахстан, Таджикистан и др.). Запрещая цензуру как средство контроля за информацией и орудие политического произвола, все эти страны по-своему решают проблемы отбора информационных сообщений и повышения ответственности СМИ. Например, в Украине, Белоруссии и ряде других государств существуют специальные законы о секретной информации, предполагающие запрет на раскрытие сведений, являющихся государственной тайной, распространение призывов к свержению государственного строя, пропаганду войны, разжигание межнациональной розни. Однако произвольное толкование государственными структурами положений подобных законодательных актов приводит к тому, что в некоторых странах (Азербайджан, Туркменистан, Белоруссия и др.) журналисты подвергаются преследованиям, а СМИ — жесткому контролю (и на стадии, предшествующей появлению информации, и после ее появления). По сути, это формы прямого политического контроля над информацией. Характерно, что в Туркменистане и Узбекистане введен запрет на оппозиционные СМИ, а передачи российского ТВ транслируются в цензурном формате. Причем в Туркменистане все СМИ государственные, а учредителем многих из них является сам С. Ниязов. В Белоруссии в борьбе с оппозицией, которой нередко приписываются связи с враждебным зарубежьем, широко практикуются увольнения главных редакторов, журналистов, а также передача газет в собственность государства. Организационно-технические методы обеспечения информационной безопасности включают: · разработку и использование средств защиты информации и средств контроля за их эффективностью; · развитие защищенных телекоммуникационных систем, повышение надежности их программного обеспечения; · создание средств предотвращения несанкционированного доступа к обрабатываемой информации и специальных воздействий, вызывающих разрушение и искажение информации (борьба с вирусами); · выявление технических устройств, представляющих опасность для нормального функционирования информационных систем, предотвращения и перехвата информации; · совершенствование средств защиты при передаче, хранении и обработке информации; · сертификацию средств защиты информации и стандартизацию этих способов; · контроль за действиями персонала в защищаемых информационных системах; · повышение уровня профессиональной и специальной подготовки пользователей информационных систем и т.д. Финансово-экономические методы предусматривают: · разработку программ обеспечения информационной безопасности и своевременного финансово-материального обеспечения функционирования систем защиты информации; · совершенствование системы финансирования работ, связанных с реализацией правовых и организационно-технических методов защиты информации; · создание системы страхования информационных рисков физических и юридических лиц. Сочетание указанных мер защиты информационного пространства дает государству возможность уверенно проводить свою внешнеи внутриполитическую линию. Вопросы для обсуждения 1.. В чем причины резкого повышения внимания государств к проблемам своей информационной безопасности? 2. Каковы, на ваш взгляд, наиболее существенные угрозы для информационной безопасности России? 3. Существуют ли основания для критического отношения к концепции информационной безопасности России? 4. Какова роль международного сотрудничества в обеспечении информационной безопасности России? 5. Какие направления обеспечения информационной безопасности нашей страны, по-вашему, наиболее перспективны? |