|
исполкому совета. Альтернативным вариантом в то время стало предложение Высш его совета народного хозяйства, который предлагал именовать отраслевые отделы на местах «местными советскими учреждениями» с подчинением конкретному наркомату [12]. Эта позиция была признана не только ошибочной, но и вредной, поскольку наруш ала принцип единства власти. К тому же, создание вертикалей признавалось оправданным только применительно к управленческим структурам, а параллельное существование еще и производственных вертикалей могло, по мнению государственного руководства, иметь следствием появление сепаратистских тенденций и снижение партийного участия в жизни регионов. Федеративное устройство государства предполагало непременное решение вопроса о разграничении полномочий между центром и местными органами власти. В этом вопросе также наблюдались трудности, так как юридических норм сущ ествования федерации, несмотря на ее фактическое наличие, не было создано. Рассмотренная выше Конституция 1918 года содержала лишь общ ие принципы федеративного устройства, ничего не говорилось о федеративных отношениях и в официальной структуре представительных органов власти в Российской Ф едерации. Здесь-то и выяснилась основная причина блокирования вопроса о второй палате В ЦИК при его создании. В нее должны были войти представители от национальных автономий, однако Центральный комитет партии счел такое представительство не обоснованным политической ситуацией и объяснил, что двухпалатный исполнительный комитет приведет только «к обычной буржуазной законодательной волоките» [13]. В результате в России строительство федерации проводилось на законодательной основе, а не путем заключения федеративного договора всеми участниками отношений. Это изначально предполагало ее нормативный характер и возможность изменения полномочий волевым реш ением центра [14]. Н а статус органов местного самоуправления в автономных образованиях большое влияние оказало то обстоятельство, что их 306 |
88 предприятием, признается грубейшим нарушением государственных интересов. На страже этих интересов стоял НКВД, решением которого специализированные отделы исполкомов перешли на принцип двойного подчинения: министерству по профилю работы и непосредственно исполкому совета. Альтернативным вариантом в то время стало предложение Высшего совета народного хозяйства, который предлагал именовать отраслевые отделы на местах «местными советскими учреждениями» с подчинением конкретному наркомату [12]. Эта позиция была признана не только ошибочной, но и вредной, поскольку нарушала принцип единства власти. К тому же, создание вертикалей признавалось оправданным только применительно к управленческим структурам, а параллельное существование еще и производственных вертикалей могло, по мнению государственного руководства, иметь следствием появление сепаратистских тенденций и снижение партийного участия в жизни регионов. Федеративное устройство государства предполагало непременное решение вопроса о разграничении полномочий между центром и местными органами власти. В этом вопросе также наблюдались трудности, так как юридических норм существования федерации, несмотря на ее фактическое наличие, не было создано. Рассмотренная выше Конституция 1918 года содержала лишь общие принципы федеративного устройства, ничего не говорилось о федеративных отношениях и в официальной структуре представительных органов власти в Российской Федерации. Здесь-то и выяснилась основная причина блокирования вопроса о второй палате ВЦИК при его создании. В нее должны были войти представители от национальных автономий, однако, центральный комитет партии счел такое представительство не обоснованным политической ситуацией и объяснил, что двухпалатный исполнительный комитет приведет только «к обычной буржуазной законодательной волоките» [13]. В результате в России строительство федерации проводилось на законодательной основе, а не путем заключения федеративного договора всеми участниками отношений. Это изначально предполагало ее нормативный характер и возможность изменения полномочий волевым решением центра [14]. На статус органов местного самоуправления в автономных образованиях большое влияние оказало то обстоятельство, что их учреждение осуществлялось внутриведомственными нормативными актами Всероссийского центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров. По этой причине установленный во время образования статус автономий не был постоянным, что обусловливало постоянное изменение правовых и других функций органов местного самоуправления. Это связывалось с решением проблемы политического и экономического развития отдельных национальностей, уровень которого не у всех народов был одинаковым. На первых порах, например, многие автономные образования в качестве поддержки получали право на всевозможные льготы и привилегии, характер которых, порой, выводил их за пределы традиционного понимания федеративных отношений. К ним относилось наличие собственной армии или хотя бы отрядов самообороны, участие во внешнеполитических сношениях, управление некоторыми отраслевыми ведомствами без согласования с центром и прочие. Однако наличие таких прав не являлось свидетельством реально существовавших возможностей самоопределения. Их следует относить к временным явлениям переходного периода, когда центральные власти в силу политической выгоды «вынуждены были демонстрировать либерализм в национальном вопросе» [15]. Временные параметры относительной свободы также оказались ограниченными, и уже в 1920 году автономии лишились большинства особенностей своего положения, которые были переданы соответствующим органам республики. В первую очередь это касалось вопросов обороны, финансов, развития транспортных коммуникаций, внешнеторговых отношений. В ведении местных органов власти были оставлены такие сферы как образование, медицинское обслуживание населения, организация судопроизводства и деятельность, направленная на 89 149 этнической группы. Однажды созданная трафаретная модель организации местного самоуправления распространялась на всю территорию страны. При этом правительство исходило из стремления выделить управление национальными образованиями не только в составе федерации, но и отдельных ее регионов. Применительно к адыгским и некоторым другим народам сложность реализации провозглашенного принципа заключалась в том, что они были разбросаны по большой территории и компактно проживали сразу в нескольких районах Северного Кавказа. Проблема национально-территориального обустройства органов местной власти заключалась в том, что до революции между регионами сложились устойчивые хозяйственные связи, в то время как созданные органы самоуправления в автономиях не располагали необходимыми для их поддержания и развития полномочиями. Особенностью советской эпохи в развитии системы самоуправления на территории национальных образований являлось активное участие в этом процессе партийных органов. В этих целях уже через год после революции в стране действовало Центральное бюро мусульманских организаций РКП(б). Федеративное устройство государства предполагало непременное решение вопроса о разграничении полномочий между центром и местными органами власти. В этом вопросе также наблюдались трудности, так как юридических норм существования федерации, несмотря на ее фактическое наличие, не было создано. Если же говорить о правовой природе автономной области, то она была определена в конституции 1925 года, а до этого момента официального статута не имела. В 1920-х годах в рассматриваемой сфере происходили такие преобразования, которые свидетельствовали не о местном самоуправлении, а о системе государственного управления регионами, процесс централизации которой был завершен созданием Совета национальностей ЦИК Союза. В адыгейских районах и отделах власть после революции осуществлялась комитетами спасения социалистической революции, временными |