Основные проблемы и направления совершенствования правового регулирования создания и деятельности холдингов. Совершенствование правового регулирования создания и деятельности корпоративных структур холдингового типа должно происходить с учетом следующих обстоятельств: 1) Совершенствование правового регулирования не может рассматриваться как всеобъемлющий инструмент разрешения существующих экономических проблем. Чрезмерное увлечение поиском решений в правовой сфере приводит к увеличению разрыва между правом и реальным регулированием. Поэтому необходимо корректно определить именно ту совокупность проблем, которые обусловлены несовершенством действующего законодательства. 2) Предложения по изменению правового регулирования должны постоянно рассматриваться через призму экономических реалий и практического исполнения. Юридическое совершенство тех или иных предлагаемых изменений не должно заслонять специфики экономической ситуации в России. В данной связи заимствование отработанных в развитых странах норм регулирования должно осуществляться с учетом объективных отличий в уровне развития рыночной экономики. 3) Внесение изменений в действующее законодательство должно быть комплексным, в противном случае неизбежно будет нарушен баланс интересов. Существуют альтернативные пути совершенствования правового регулирования, но их реализация, как правило, требует одновременного внесения поправок в несколько действующих законов. Возможных инвариантных изменений в законодательстве может быть предложено весьма мало, все остальные изменения имеют смысл только в определенных комбинациях изменений в различных правовых актах. 4) Правовая инфраструктура в России недостаточно развита, чтобы обеспечить корректное исполнение каких либо сложных норм регулирования. Данная проблема обостряется также неэффективностью регулирования государственными органами управления. В этих условиях, пусть и в ущерб гибкости регулирования, рационально предлагать достаточно четкие правила, которые было бы несложно применять на практике [157]. 5) Предложения о введении и развитии запретительных норм должны предваряться оценкой возможностей, как их обхода, так и эффективного контроля за соблюдением их экономической сути. В противном случае прямые запреты лишь инициируют уход в тень реальных хозяйственных отношений без позитивных экономических сдвигов. 6) Реальное регулирование определяется не только законами, но, возможно, в еще |
197 ГЛАВА 7. РАЗВИТИЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЗДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОМЫШЛЕННЫХ ХОЛДИНГОВ 7.1. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ Совершенствование регулирования создания и деятельности интегрированных структур, по нашему мнению, должно осуществляться в соответствии со следующими основными принципами: Государство, способствуя совершенствованию системы регулирования, должно учитывать опыт развитых зарубежных стран в регулировании создания и деятельности интегрированных структур, однако при этом необходимо постоянно рассматривать проблемы регулирования с позиций текущего этапа развития российской экономики, с учетом национальной специфики, отдавая приоритет экономической целесообразности. Предложения по изменению правового регулирования должны постоянно рассматриваться через призму экономических реалий и практического исполнения. Юридическое совершенство тех или иных предлагаемых изменений не должно заслонять специфики экономической ситуации в России. В данной связи заимствование (развитие) отработанных в развитых странах норм регулирования должно осуществляться с учетом объективных отличий в уровне развития рыночной экономики. Совершенствование правового регулирования не может рассматриваться как всеобъемлющий инструмент разрешения существующих экономических проблем. Чрезмерное увлечение поиском решений в правовой сфере приводит к увеличению разрыва между правом и реальным регулированием. Поэтому необходимо корректно определить именно ту совокупность проблем, которые обусловлены несовершенством действующего законодательства. Государство, принимая меры по устранению необоснованных ограничений по созданию интегрированных структур и норм, препятствующих реализации их потенциала, должно сочетать их с мерами по обеспечению прав и учету интересов собственников (акционеров), кредиторов, предприятий-участников интегрированных структур, потребителей, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации. Государство, стимулируя процессы рациональной интеграции в промышленности, должно активно препятствовать возможным негативным явлениям в их деятельности. Внесение изменений в действующее законодательство должно быть комплексным, в противном случае неизбежно будет нарушен баланс интересов. Существуют альтернативные пути совершенствования правового регулирования, но их реализация, как правило, требует одновременного внесения поправок в несколько действующих законов. Возможных инвариантных изменений в законодательстве может быть предложено весьма мало, все остальные изменения имеют смысл только в определенных комбинациях изменений в различных правовых актах. Государству следует способствовать развитию полноценного и ясного регулирования для всех форм и механизмов интеграции предприятий, а также комплексному и равномерному по различным областям права развитию системы регулирования создания и деятельности интегрированных структур. 198 Законодательное решение проблемы развития и рыночного функционирования интегрированных структур лежит в значительной мере вне рамок какого либо специального закона о той или иной их форме (например, Закона о холдинговых компаниях), а связано с необходимостью внесения множества поправок применительно к отношениям взаимозависимости в существующие законы в сфере корпоративного, конкурентного, налогового права. С особой осторожностью и тщательностью следует отнестись к оценке практического исполнения правовых норм. Зачастую, предлагая дополнительные правовые нормы, эксперты ошибочно полагают, что действующие законы не достаточны, однако во многих случаях проблема лежит, прежде всего, в плоскости их практического исполнения. Нагромождение неисполняемых правовых норм приводит к правовому нигилизму. Другой аспект проблемы исполнения действующих норм связан с возможностями их применения, по крайней мере, к значительной части субъектов, которые того заслуживают. Только в этом случае формируются мотивации к ненарушению действующих норм. В этом смысле любое, даже совершенно безукоризненное с юридических и экономических позиций предложение следует оценивать на предмет достаточности и эффективности инфраструктуры для его исполнения, в противном случае норма применяется избирательно, к небольшой части тех субъектов, к которым ее следовало бы применить. Правовая инфраструктура в России недостаточно развита, чтобы обеспечить корректное исполнение каких либо сложных норм регулирования. Данная проблема обостряется также неэффективностью регулирования государственными органами управления. В этих условиях, пусть и в ущерб гибкости регулирования, рационально предлагать достаточно четкие правила, которые было бы несложно применять на практике. Государство не должно устанавливать какие либо преимущественные права на получение государственной помощи для какого либо определенного вида интегрированных структур, а также для тех из них, которые прошли тот или иной вид специальной государственной регистрации, по сравнению с другими хозяйствующими субъектами. Нерациональным представляется установление каких либо государственных льгот и преференций интегрированным структурам, более того, не обязательно создавать специальные льготные режимы. Интерес к созданию интегрированных структур должен определяться возможностью реализации заложенного в подобной структуре экономического потенциала, а не возможностей получения, к примеру, льготного налогообложения. В то же время содействовать интеграционным процессам вполне можно путем устранения или смягчения необоснованных или практически неисполняемых ограничений по их созданию и барьеров на пути реализации их потенциала. Не следует также определять какие либо специальные статусы различных видов интегрированных структур, вводить государственную регистрацию по тем или иным критериям в целях обеспечения преимущественных прав «хороших», «правильных» интегрированных структур на получение государственной помощи. Это неизбежно, с одной стороны, нарушит условия для справедливой конкуренции между хозяйствующими субъектами, а с другой стороны, стимулирует создание «номинальных» холдингов, созданных исключительно с целью получения государственных льгот. Государству следует способствовать созданию условий для стимулирования интегрированных структур к обеспечению своей информационной открытости, прозрачности внутренних отношений, структуры владения имуществом и принятия решений, в том числе путем реализации в регулировании приоритета уведомительных процедур над разрешительными при одновременном усилении ответственности за несоблюдением установленных процедур хозяйствующими субъектами. 199 Даже самые разумные ограничения по взаимоотношениям в интегрированной структуре должны рассматриваться через призму существующих широких возможностей определять поведение предприятий не только вследствие той или иной формы их объединения, участия в капитале предприятия. Такие возможности для «давления» на предприятия существуют вследствие долговых обязательств, монополизма на рынке, прав на имущество (например, на результаты интеллектуальной деятельности). Прямые ограничения применительно к конкретным формам интеграции, а не к системе соответствующих отношений приведут к тому, что объединение предприятий в явном, «прозрачном» виде потеряет свою привлекательность, но при этом сами возможные негативные последствия от взаимозависимости предприятий неизбежно сохранятся и сконцентрируются в иных формах влияния на поведения предприятий, которые будут практически закрыты для наблюдения и оценки. В этой связи целесообразно снизить барьеры на пути формирования таких отношений подчиненности (контроля) между предприятиями, которые «прозрачны» и наблюдаемы для хозяйствующих субъектов, но это должно сочетаться с установлением четкой и жесткой системы ответственности за умышленное использование отношений подчиненности (особенно когда такие отношения скрываются) в ущерб их участникам, третьим лицам. Предложения о введении и развитии запретительных норм должны предваряться оценкой возможностей как их обхода, так и эффективного контроля за соблюдением их экономической сути. В противном случае прямые запреты лишь инициируют «теневизацию» реальных хозяйственных отношений без позитивных экономических сдвигов. 7.2. ВОЗМОЖНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ Рассмотрим возможные подходы к совершенствованию регулирования создания и деятельности промышленных холдингов на комплексной основе, при следовании ранее указанным принципам. Не вызывает сомнений необходимость разработки и принятия Закона о холдинговых компаниях, который должен определить понятие холдинга, холдинговой компании, холдинговых отношений, установить наиболее специфические и характерные только для холдингов правоотношения. Однако это представляет в большей мере правовую, нежели экономическую задачу, поэтому мы уделим основное внимание принципиальным проблемам регулирования деятельности холдингов, лежащим вне рамок такого закона и связанных с необходимыми (возможными) изменениями в сфере антимонопольного, налогового регулирования, корпоративного права, регулирования несостоятельности и т.п. КОНКУРЕНТНАЯ СРЕДА Самым сложным, по-видимому, является вопрос о достижении разумного баланса между экономической концентрацией в промышленности и развитием конкурентной среды. Применительно к интегрированным структурам наиболее важным представляется обсуждение тех положений Закона от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», которыми установлен государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений (ст.17) и за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций (ст. 18). Кроме того, мы также будем ссылаться на ст.5 (злоупотребление хозяйствующими субъектами доминирующим положением на рынке) и ст.6 (согласованные действия, ограничивающие конкуренцию). Учитывая способность холдингов обеспечивать при относительно небольших затратах высокую рыночную мощь, правовые системы всех стран с развитой рыночной экономикой |