|
большей мере подзаконными актами. При практическом исполнении регулирующих функций государственными органами управления приоритеты иногда существенно изменяются ввиду смены системы взглядов на задачи регулирования в той или иной сфере» кроме того, объективно позиции различных министерств и ведомств могут не совпадать. Это приводит в отдельных случаях к существенным искажениям регулирования в сопоставлении с идеями и логикой положений законов. С учетом вышеизложенного можно предложить следующие основные направления совершенствования правового регулирования создания и деятельности холдинговых структур (рис.3.3). правовое регулирование конкуре ср е я 1 ________ • • • 1 = \ 'г : ■ ■ ■ У:-■ ■.. Рис. 3.3 Направлении совершенствовании правового регулировании создании и деятельности холдинговых структур. /. Конкурентная среда. Весьма сложным является вопрос о достижении разумного баланса между концентрацией в промышленности и развитием конкурентной среды. Применительно к интегрированным структурам наиболее важным представляется обсуждение тех положений Закона «О конкуренции» [2], которыми установлен государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений (ст. 17) и за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций (ст. 18), а также ст. 5 (злоупотребление хозяйствующими субъектами доминирующим положением на рынке) и ст. 6 (согласованные действия, ограничивающие конкуренцию). Учитывая способность холдингов обеспечивать при относительно небольших затратах высокую рыночную мощь, правовые системы всех стран с развитой рыночной экономикой содержат положения, ограничивающие их создание. В то же время не следует не учитывать и того, что такие ограничения в европейских странах были введены только после Второй мировой войны, а до этого в отдельных случаях, например, в Германии, интеграционные процессы даже поощрялись. Антимонопольное регулирование строится на основе предпосылки, что легче предотвратить усиление доминирования, монополизации рынков, чем заниматься потом 1 2 6 |
175 ГЛАВА 6. ПРОБЛЕМЫ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ИНТЕГРАЦИОННЫМ ПРОЦЕССАМ В ПРОМЫШЛЕННОСТИ Для осуществления социально-экономических преобразований требуется развитие полноценной конкурентной среды, создающей предпосылки для рационального размещения ресурсов, эффективного использования производственных мощностей, перетока капиталов, развития деловой активности населения, особенно в регионах. Меры, принятые в целях снижения доли государственного сектора в экономике и формирования частного предпринимательства, сокращение сферы государственного регулирования и административного управления хозяйствующими субъектами, а также либерализация внешнеэкономической деятельности создают основы для развития конкуренции на товарных рынках. Под воздействием проводимых реформ меняется структура товарных рынков, уровень концентрации производства, характер монополизации. Не всегда правовое обеспечение было адекватно происходящим переменам в структуре экономики, что приводило к потерям в бюджете, сопровождалось медленным формированием конкурентной среды, нарушениями прав собственников и потребителей. Контроль за процессами концентрации в производстве осуществляется антимонопольным органом министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП) и его территориальными управлениями. Основными задачами МАП как федерального антимонопольного органа являются: проведение государственной политики, способствующей развитию конкурентной среды и товарных рынков; предупреждение и пресечение монополизма хозяйствующих субъектов и проявлений недобросовестной конкуренции; выявление и недопущение незаконных действий органов исполнительной власти по отношению к развитию предпринимательства; проведение программ демонополизации в целях развития конкурентных отношений и поддержка развития частного предпринимательства (малого и среднего бизнеса). В рамках антимонопольного законодательства коротко порядок отношений антимонопольных органов с корпоративными структурами можно представить таким образом. Согласно законодательству осуществляется государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и объединений (ст.17) и за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях (ст.18). При совершении двух или более нарушений антимонопольного закона коммерческие и некоммерческие организации, занимающие доминирующее положение на товарном рынке, подвергаются принудительному разделению (ст.19). В случае их несогласия с решением антимонопольного органа (ст.17, 18, 19) они могут обжаловать решения антимонопольного органа (ст.20). Учет аффилированных лиц ведется согласно ст.21. Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства несут все участники хозяйственной деятельности в том числе хозяйствующие субъекты, руководители коммерческих и некоммерческих организаций, должностные лица исполнительных органов власти всех уровней (ст. 23, 24). Помимо перечисленных статей недопущение подавления конкуренции корпоративными структурами 199 Даже самые разумные ограничения по взаимоотношениям в интегрированной структуре должны рассматриваться через призму существующих широких возможностей определять поведение предприятий не только вследствие той или иной формы их объединения, участия в капитале предприятия. Такие возможности для «давления» на предприятия существуют вследствие долговых обязательств, монополизма на рынке, прав на имущество (например, на результаты интеллектуальной деятельности). Прямые ограничения применительно к конкретным формам интеграции, а не к системе соответствующих отношений приведут к тому, что объединение предприятий в явном, «прозрачном» виде потеряет свою привлекательность, но при этом сами возможные негативные последствия от взаимозависимости предприятий неизбежно сохранятся и сконцентрируются в иных формах влияния на поведения предприятий, которые будут практически закрыты для наблюдения и оценки. В этой связи целесообразно снизить барьеры на пути формирования таких отношений подчиненности (контроля) между предприятиями, которые «прозрачны» и наблюдаемы для хозяйствующих субъектов, но это должно сочетаться с установлением четкой и жесткой системы ответственности за умышленное использование отношений подчиненности (особенно когда такие отношения скрываются) в ущерб их участникам, третьим лицам. Предложения о введении и развитии запретительных норм должны предваряться оценкой возможностей как их обхода, так и эффективного контроля за соблюдением их экономической сути. В противном случае прямые запреты лишь инициируют «теневизацию» реальных хозяйственных отношений без позитивных экономических сдвигов. 7.2. ВОЗМОЖНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ Рассмотрим возможные подходы к совершенствованию регулирования создания и деятельности промышленных холдингов на комплексной основе, при следовании ранее указанным принципам. Не вызывает сомнений необходимость разработки и принятия Закона о холдинговых компаниях, который должен определить понятие холдинга, холдинговой компании, холдинговых отношений, установить наиболее специфические и характерные только для холдингов правоотношения. Однако это представляет в большей мере правовую, нежели экономическую задачу, поэтому мы уделим основное внимание принципиальным проблемам регулирования деятельности холдингов, лежащим вне рамок такого закона и связанных с необходимыми (возможными) изменениями в сфере антимонопольного, налогового регулирования, корпоративного права, регулирования несостоятельности и т.п. КОНКУРЕНТНАЯ СРЕДА Самым сложным, по-видимому, является вопрос о достижении разумного баланса между экономической концентрацией в промышленности и развитием конкурентной среды. Применительно к интегрированным структурам наиболее важным представляется обсуждение тех положений Закона от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», которыми установлен государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений (ст.17) и за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций (ст. 18). Кроме того, мы также будем ссылаться на ст.5 (злоупотребление хозяйствующими субъектами доминирующим положением на рынке) и ст.6 (согласованные действия, ограничивающие конкуренцию). Учитывая способность холдингов обеспечивать при относительно небольших затратах высокую рыночную мощь, правовые системы всех стран с развитой рыночной экономикой 200 содержат положения, ограничивающие их создание. Все большее распространение в российских промышленных кругах получает мнение, что антимонопольное регулирование должно быть менее жестким. Мы с этим не можем согласиться в полной мере, напротив, по ряду направлений развития конкурентной среды действия МАП России в рамках предоставленных законом возможностей напротив недостаточно интенсивны и действенны. Проблема в другом в дисбалансе в реальном антимонопольном регулировании, обусловленном, с одной стороны, приоритетом превентивных мер над действиями по выявлению и пресечению злоупотреблений монопольным положением, а с другой стороны, преимущественным ограничением явных форм интеграции, основанной на слиянии предприятий, концентрации капитала при низкой действенности антимонопольного регулирования в отношении неявных форм обеспечения согласованных действий, некорпоративных способов оказания давления и влияния на предприятия. Антимонопольное регулирование строится на основе предпосылки, что легче предотвратить усиление доминирования, монополизации рынков, чем заниматься потом выявлением злоупотреблений монопольным положением, разукрупнением монопольных образований, контролем за их деятельностью. В принципе, в зарубежных странах такой же подход. Однако неразвитость российской инфраструктуры исполнения антимонопольного законодательства (отметим явно недостаточные ресурсные возможности МАП России и по его статусу, и по персоналу, и по информационной обеспеченности) обуславливают то, что на практике превентивные меры могут быть применены только к явным формам интеграции, при этом согласованные антиконкурентные действия хозяйствующих субъектов, система взаимодействия которых непрозрачна, эффективно не ограничиваются. Неслучайно, число нарушений по ст. 6 (согласованные действия) составило лишь 1% от общего числа выявленных нарушений антимонопольного законодательства в 1998 г. это прямое следствие трудности выявления фактов сговора хозяйствующих субъектов, в то время как по ст. 17 и по ст. 18 треть от общего числа выявленных за тот же период нарушений. Конечно, в этих условиях можно говорить о необходимости принятия Закона об аффилированных лицах, который бы улучшил правовую основу для выявления завуалированных форм интеграции, но при этом надо иметь ввиду, что уже сейчас Закон о конкуренции содержит достаточно развитые положения для определения аффилированности и взаимозависимости, однако реализация даже этих положений в отношении большинства субъектов, которые этого заслуживают, невозможна. Усиление правовых норм в данном случае только повысит избирательность, субъективность их применения на практике. В настоящее время позиция антимонопольного органа нам представляется достаточно рациональной, так как, по крайней мере, заявляется, что оценка всякой концентрации как заведомо неэффективной, опасной и формальное применение к ней норм конкурентного права не только недальновидны, но и способны задержать развитие национальной экономики, особенно в части обеспечения конкуренции на мировых рынках, то есть отвергается прямое отождествление монополизма с большими размерами предприятий и их высокой долей на том или ином товарном рынке. В принципе п.3 статьи 17, п.4 статьи 18 Закона «О конкуренции…» допускают возможность удовлетворения соответствующих ходатайств даже при возможности |