|
256 Среднесрочная стратегия должна предусматривать обеспечение концептуального единства программ и проектов в области ИТК в бюджетной сфере, формулируя: а) приоритеты информатизации: ключевые инфраструктурные надведомственные проекты федерального значения, финансируемые из бюджета; политика федерации в области софинансирования территориальных проектов в сфере ИТК на конкурсной основе; политика в области критериев поддержки ведомственных проектов информатизации; б) требования в области межведомственной координации проектов ИТК: единые технологические стандарты (ПО, обмена данных); требования к раскрытию информации и интеграции информационных ресурсов; исключение реализации дублирующих проектов; в) требования в области планирования и реализации проектов, включая осуществление: оценки издержек, выгод и рисков, связанных с реализацией проектов; исполнение методических рекомендаций по ведению проектов; г) политика распространения положительного опыта в области реализации проектов в области ИТК; д) политика в области формирования “электронного правительства” в контексте административной реформы. В целях внутриведомственной координации расходов в соответствии со Среднесрочной федеральной стратегией должны приниматься ведомственные программы, которые должны содержать: приоритеты информатизации точки зрения достижения основных профильных целей, стоящих перед ведомством; |
Разработка стратегии государственной политики в области развития ИКТ сектора Дата: 03.03.2002 Направления деятельности: Развитие информационных технологий Финальный отчет Материал предоставлен Фондом эконочических исследований "Новая экономика" Поддержка данного проекта была осуществлена Московским общественным научным фондом за счет средств, предоставленных Агентством по Международному Развитию Соединенных Штатов Америки (USAID). Точка зрения, отраженная в данном документе и самим автором, может не совпадать с точкой зрения Агентства по Международному Развитию или Московского Общественного Научного Фонда Содержание Введение 1. Анализ факторов, влияющих на конкурентоспособность сектора ИКТ 2. Политика в отношении факторов спроса 2.1. Предложения в области совершенствования системы госзакупок: 2.2. Предложения в области стимулирования спроса частного сектора: 2.3. Политика в области повышения эффективности бюджетных расходов 2.3.1. Предложения по координации бюджетных расходов, выделяемых на использование ИКТ в органах государственной власти и бюджетном секторе экономики 2.3.2. Разработка Среднесрочной федеральной стратегии информатизации бюджетного сектора 2.3.3. Разработка пакета технических стандартов по ИКТ в бюджетном секторе 2.3.4. Разработка стратегии закупок и методологии управления проектами в области ИКТ 2.3.5. Формирование эффективных институтов координации бюджетных расходов 3. Политика в отношении факторов предложения 3.1. Стимулирование развития образования как ключевого фактора конкурентоспособности сектора ИКТ Предложения 3.2. Развитие системы технопарков и формирования региональных кластеров Предложения 4. Стратегия содействия внешнеэкономической деятельности 4.1.Содействие участию в международных выставках Предложения 4.2. Пропаганда России как технологической страны Предложения 4.3. Нормализация процедуры возмещения НДС при экспорте Предложения 4.4. Изменения в законодательстве 4.4.1. Регламентация статуса программного обеспечения в законодательстве Предложения 4.4.2. Преодоление административных барьеров, связанных с осуществлением экспортных операций Предложения 4.4.3. Преодоление административных барьеров, связанных с осуществлением операций по экспорту капитала Предложение 5. Изменение институциональных основ политики регулирования сектора ИКТ 5.1.Формулирование национальной стратегии развития рынка Предложения 5.2 Совершенствование регулирования рынка телекоммуникационных услуг в России 5.2.1. Тарифная политика 5.2.2. Социальная политика в отрасли связи 5.2.3. Антимонопольная политика и развитие конкуренции 5.2.4. Регулирующие органы 5.2.5.Внесение изменений в законодательство 5.3. Предложения по реализация программы снижения административных барьеров Введение Сектор ИКТ, и в первую очередь сектор производства программного обеспечения (ПО), является одним из немногих высокотехнологичных конкурентоспособных секторов отечественной экономики, могущий по ряду критериев претендовать на специальную государственную поддержку являясь в современных условиях одним из важнейших факторов обеспечения экономического роста. Несмотря на достаточно быстрые темпы роста, по отношению к ВВП (1,16%) отечественный сектор ИКТ в 2002 г. по данным UBS Warburg более чем в четыре раза уступает странам Северной Америки и более чем вдвое – странам Западной Европы, будучи, сопоставим со странами Латинской Америки. Предкризисный уровень 1997 г. российский рынок ИКТ сможет достичь, и по-видимому несколько превысить лишь 2002 г. Табл.1 Объем рынка ИКТ в России (млрд. долл.) 1997 1998 1999 2000 2001 2002* 2003* 3,4 2,3 2,1 2,6 3,2 3,9 4,6 Источник: Morgan Stanley по данным UBS Warburg .май 2002 * прогноз Значительным фактором ускорения роста сектора ИКТ должны стать меры государственной политики в области информатизации общества, сформулированные в Федеральной целевой программой “Электронная Россия” (на 2002-2010 годы), предусматривающей в частности увеличение объемов сектора ИКТ к 2010 г. до более чем 10 млрд. долл. Вместе с тем, стимулирование предприятий ИКТ не является основной целью Программы, направленной в первую очередь на информатизацию государства и бюджетного сектора экономики, развитие инфраструктуры общественного доступа, подготовку пользователей, и лишь очень ограниченно – на стимулирование конкурентоспособности сектора информационных технологий. В этих условиях актуальным становится вопрос о выработке целенаправленной стратегии государства в области поддержки ИКТ. Так, сектор производства ПО полностью отвечает, ограничениям, сформулированным для отрасли-потенциального кандидата на роль объекта специальной отраслевой политики в современной российской экономике, сформулированным в докладе Бюро экономического анализа: Отрасль должна обладать высоким экспортным потенциалом. Это определяется, во-первых, тем, что нам необходимо диверсифицировать экспорт для повышения устойчивости экономики, а, во-вторых, возможности роста любой отрасли, ориентированной на внутренний рынок, будут в ближайшее десятилетие ограничены относительно невысоким конечным спросом. Отрасль не должна быть энергоемкой, поскольку в обозримой перспективе у нас будет довольно напряженный энергетический баланс. Отрасль должна быть трудоемка и предпочтительно “интеллектуаллоемка”, поскольку только такие отрасли обеспечат занятость для нашего избыточно образованного населения. Отрасль, по возможности, не должна быть капиталоемкой, поскольку лишних инвестиций в стране в ближайшее время не будет. Отрасль не должна быть замкнутым анклавом. Желательно, чтобы она оказывала воздействие на широкий круг смежных отраслей через свои потребности или через свою продукцию, что позволит получить не только прямые, но и косвенные эффекты от ее роста. Интерес к рынку программного обеспечения связан с его значительными масштабами и потенциалом роста. Cогласно данным McKinsey Global Institute, в настоящее время этот рынок оценивается в 400-500 млрд. долларов и устойчиво растет на 10-12 % в год, при этом прирост рынка программного обеспечения составляет в среднем 14%, а рынка ИТ услуг – 10%. Только рынок оффшорного программирования (наиболее открытый с точки зрения вхождения) по прогнозом компании IDC должен к к 2005 году $100 млрд. ($56 млрд. в 2000 году). США покроют 44% мирового рынка IT-аутсорсинга, а затраты Западной Европы (наиболее перспективной с точки зрения выхода на рынок для российских комапний) к 2005 году должен составить $26 млрд. По оценкам компании Мarket-Visio/EDC объем экспорта услуг в области оффшорного программирования составил в России $213 млн., годовой рост – 22%. При этом большинство экспертов считает как реалистичный сохранение темпов роста экспорта ПО на десятки процентов в год даже по самому консервативному сценарию. Участники рынка как реалистичную оценивают возможность достижения объемов экспорта ПО в размере 1,0 млрд. долл. при отсутствии целенаправленной государственной политики, и 2,0 млрд. долл.в случае проведения активной государственной политики поддержки сектора, уже в среднесрочной перспективе. В секторе экспорта ПО работают около 10 средних по размеру компаний (ведущие компании – Auriga, EPAM, IT, Luxoft, Nofosoft, Reksoft, VDI, Spirit) и 50 малых, а также 4 компании, являющиеся исследовательскими подразделениями крупных международных компаний или их афилированными лицами (Intel, Sun, Motorola, Samsung). Лидеров рынка объединяет созданная в 2002 году ассоциация "Руссофт" (более 50 членов). Производством готового ПО занимается всего несколько компаний (крупнейшие из них "Лаборатории Касперского", ABBYY, Novosoft, Spirit, Reksoft). Доля этих компаний, за некоторым исключением средств автоматического распознавания текста, на мировом рынке невелика и не превышает нескольких процентов. Часть ПО экспортируется под своим брэндом, часть под брэндом партнеров. По данным ассоциации Руссофт на выпуск готового программного обеспечения ориентирована лишь 8,8% фирм-экспортеров, на разработку ПО на заказ – 66,7%, смешанную модель реализует 24,6% фирм. В целом, говоря, о ключевых направлениях государственной политики в отношении Развития рынка ИКТ, можно выделить следующие направления: Воздействие на факторы спроса (содействие расширения спроса частного сектора; повышение транспарентности рынка госзакупок, стимулирующих конкуренцию), содействие преодоление барьеров выхода на внешние рынки (содействие активной маркетинговой политики ИКТ компаний, политическая поддержка), Воздействие на факторы предложения: дерегулирование (демонополизация) сектора телекоммуникаций, снижение издержек административных барьеров (лицензирования, сертификации и др.), оптимизация налогообложения (из первоочередных шагов – нормализация возмещения НДС при экспорте), содействие притоку капитала (стимулирование эффективности и развития системы техно-парков и бизнес-инкубаторов, а также – развития системы венчурного финансирования), повышение стандартов и развитие системы профильного высшего и средне-специального образования. Кроме того, крайне важно институциональное оформление политики государства в области ИКТ, через разработку специальных федеральных программ, формирование и развитие профильных структур в органах государственного управления, активизация деятельности бизнес-ассоциаций. 1. Анализ факторов, влияющих на конкурентоспособность сектора ИКТ В основу анализа подходов к разработке в области формирования и развития факторов конкурентоспособности сектора ИКТ могут быть структурированы на основе концепции конкурентных преимуществ Майкла Портера, структурировавшего их следующим образом: Параметры спроса Параметры факторов Стратегия фирм, их структура и соперничество Родственные и поддерживающие отрасли В работе Ричарда Хикса и Бриана Николсона на основе анализа специфики тенденций, влияющих на формирование высокого уровня конкурентоспособности отрасли производства программного обеспечения факторы, определяющие конкурентоспособность отрасли были сгруппированы по пяти направлениям: требования спроса наличие государственной стратегии развития наличие международных контактов и доверия; характеристики отрасли; внутренние барьеры на вход в отрасль и состояние инфраструктуры Ключевыми факторами отставания России от лидеров (в области экспорта ПО) по приведенным оценкам являются: неразвитость телекоммуникационной инфраструктуры, доступа к финансированию, маркетинговых знаний. Также негативно влияет на развитие сектора слабый уровень знания английского зыка. На степень доверия иностранных партнеров влияет высокий уровень пиратства. Сдерживает развитие сектора отсутствие четко сформулированной национальной политики его развития. Таблица 2 Индия Ирландия Израиль Россия Спрос Высокий внешний спрос, ограниченный внутренний спрос Высокий внешний спрос, слабый внутренний спрос Высокий внешний спрос, ограниченный внутренний спрос Высокий внешний спрос Национальная стратегия Стратегия направленная на продвижение с цепочки наращивания “добавленной стоимости” программного продукта (от полуфабриката – к конечному продукту) Стратегия направлена на предоставлеиие продукто-ориентированных услуг для мультинациональных компаний Стратегия направлена на развитие экспорта готовых продуктов Стратегия отсутствует, большинство производителей ПО ориентируются на экспорт услуг (т.е.оффшорное программирование) Международные связи и доверие Диаспора и поддерживаемые государством связи. Репутация и доверие, частично достигаемые за счет активного внедрения стандарта ISO и анти-пиратской политикой Диаспора и поддерживаемые государством связи. Репутация и доверие, частично достигаемые за счет активного внедрения стандарта ISO и анти-пиратской политикой Диаспора и поддерживаемые государством связи. Репутация и доверие, and trust, частично достигаемые за счет активного внедрения стандарта ISO и анти-пиратской политикой Диаспора, как значимый источник установления внешних связей Высокий уровень пиратства, препятствующий достижению доверия Характеристики отрасли ПО Некоторая конкуренция; наличие территориальных кластеров. Активное сотрудничество между фирмами Некоторая конкуренция; наличие территориальных кластеров. Активное сотрудничество между фирмами Сильная конкуренция; наличие территориальных кластеров. Активное сотрудничество между фирмами Некоторая степень развития кластеров кластеров Внутренние факторы и степень развития инфраструктуры Сильный, причем недорогостоящий человеческий капитал Провал в телекоммуникациях, доступ к капиталу, ограниченные успехи в НИОКР Сильный человеческий капитал Развитые телекоммуникации, доступ к капиталу, ограниченные успехи в НИОКР Сильный человеческий капитал Развитые телекоммуникации, доступ к капиталу, ограниченные успехи в НИОКР Значимый, недорогостоящий человеческий капитал, Ограниченный доступ к финансовым ресурсам, проблемы с маркетингом и телекоммуникационной инфраструктурой, дефицит знаний английского языка (качества высшего образования) Источник: R.Heeks, B.Nicholson. Software Export Success Factors and Strategies in Developing and Transitional Economies. 2002 http://idpm.man.ac.uk/idpm/di_wp12.htm Сравнительная оценка “дефицита” ключевых факторов конкурентоспособности приводится в докладе И.Агамирзяна (Microsoft Research), в соответствии с которой в наименьшей степени в России для ИКТ практически недоступно венчурное финансирование, крайне высоко бремя административных барьеров, недостаточна степень развития развита телекоммуникационной инфраструктуры. В ходе исследование по ведущим центрам ИТ-индустрии за пределами развитых стран, проведенного в 2001 году компанией McKinsey (Programmers Abroad: a Primer on Offshore Software Development; by Inigo Amoribieta, Kaushik Bhaumik, Kishore Kanakamedala, Ajay D. Parkhe). Россия замыкала десятку ведущих ИТ-центров по стоимости разработки ПО. При среднем качестве ключевых характеристик “средних” компаний сектора оффшорного ПО Таблица 4. Рейтинг конкурентоспособности сектора ИТ Страна Цена Качество Израиль 90% 90% Ирландия 90% 67% Сингапур 80% 67% Мексика 67% 35% Венгрия 45% 5% Малайзия 40% 33% Филиппины 33% 33% Индия 25% 75% Китай 20% 10% Россия 10% 30% Источник: McKinsey Наиболее конкурентоспособны страны, имеющие низкий балл по шкале "цена" и высокий по шкале "качество". В группе лидеров выделяется только Индия, с качеством выше среднего и ценой ниже среднего. За ней следуют Израиль, Ирландия и Сингапур (высокая цена и качество) и Малайзия с Филиппинами (средние качество и цена). Аутсайдерами являются Венгрия, Китай (низкое качество и средняя цена) и Мексика (высокая цена и среднее качество). Россия характеризуется очень низкой ценой и средним качеством. Оценка конкурентоспособности по цене производилась по сопоставимым затратам на однотипные задачи с учетом всех параметров себестоимости. Качество оценивалось по трем параметрам: количество CMM-сертификаций, знание английского языка (как менеджерами, так и инженерами) и западных деловых обычаев, уровень защиты ИС. Последний параметр фигурировал как весьма значимый: Китай, несмотря на высокую квалификацию программистов, получил низкую оценку за качество из-за плохого состояния законодательства по ИС и нежелание властей вести борьбу с нарушениями прав ИС (кроме того, низкую оценку получили китайские деловые обычаи). Для России оценка качества складывалась из трех компонентов: знание английского было оценено как незначительное, завершенных сертификаций по CMM на момент исследования не было, поэтому окончательный балл опирался в основном на высокую оценку технических знаний и креативности российских инженерных кадров. 2. Политика в отношении факторов спроса Согласно теории конкурентных преимуществ, ключевыми направлениями политики государства в области стимулирования конкурентоспособности через факторы спроса являются: Обеспечение спроса на товары и услуги “на раннем этапе”, стимулирующем предложение отечественными компаниями передовых технологий и услуг “Требовательные и разборчивые покупатели” государство должно устанавливать строгие спецификации на изделия, в идеале – предвосхищающие характеристики потребностей в других странах Обеспечение конкуренции. Государственные закупки должны включать острый элемент конкуренции, чтобы они содействовали местной промышленности Основным инструментом повышения “качества спроса” со стороны государства является совершенствование системы госзакупок. 2.1.Предложения в области совершенствования системы госзакупок: Разработка типовой тендерной документации на поставку товаров и услуг в сфере ИКТ, содержащей жесткие инструкции по возможным квалификационным требованиям к участникам тендеров, а также – рекомендации по координации госзказов на товары и услуги в области ИКТ, и масштабы лотов на закупку товаров и услуг. Основная задача – недопустить искусственного сужения участников тендеров. Детализация условий по возможности осуществления госзакупок “у единого источника” с учетом специфики проектов в сфере ИКТ Принятие нормативных актов, обязывающих выносить разработку технического задания на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (в том числе – разработку информационных систем) на отдельный конкурс. Таким образом, должен проводиться не один двухэтапный конкурс, а два конкурса, связанных между собой. По результатам каждого должен определяться победитель, и его работа должна оплачиваться отдельно. Основная задача – повысить качество тендерной документации и недопустить ситуацию, когда организация проводящая тендер использует техническое задание подготовленное, заранее ориентируясь на одного из участников тендера Принятие нормативных актов, исключающих для бюджетных учреждений возможность использования нелицензионного программного обеспечения, формирующего эффективные предпосылки для расширения практики использования свободного ПО (open source), что создаст необходимость в координации бюджетных заказов на разработку открытого ПО, необходимость, формировании системы репозитария открытого ПО, используемого для госнужд, реализации мер по переподготовке кадров и других мер, предполагающих формирование целостной государственной политики в этой области. Предполагается, что использование свободного ПО не только позволит обеспечить экономию государственных средств и обеспечить большую эффективность использования приобретаемого ПО за счет возможности его свободной и оперативной модификации, но и станет важным фактором повышения конкурентоспособности отечественных компаний. Во-первых, это расширит спрос на услуги отечественных компаний, за счет импортозамещения (по большинству секторов производства ПО, в т.ч. базового ПО и прикладного ПО общего назначения, Россия является чистым импортером). При этом, в отличие от импортозамещения в традиционных секторах экономики, импортозамещение, связанное с локализацией и доработкой открытого ПО, по сути обеспечивает соответствие передовым мировым стандартам. Во-вторых, дополнительным фактором, повышающим перспективность политики активизации государственных закупок услуг по разработке свободного ПО для государственных нужд, являются перспективы расширения мирового рынка свободного ПО. Расширение внутреннего объема рынка услуг в области производства свободного ПО, явится важным фактором роста конкурентоспособности отечественных компаний-разработчиков на мировом рынке. Отмети, что в соответствии с текстом ФЦП “Электронная Россия” Вместе с тем, в принятии решений о выборе ПО для информационных систем, приоритетными должны служить интересы его пользователей, но не соображения поддержки отечественного производителя. Создание единой системы каталогизации информации о госзакупках, с целью снижения издержек на поиск информации о проводимых тендерах для участников рынка Использование государственного заказа для обеспечения фирмами возможности коммерционализации осуществляемых разработок. При этом очень важным является обеспечение высокого уровня требований к качеству и передовому уровню осуществляемых по госзаказу разработок. Как показывает зарубежный опыт, с этой точки зрения крайне перспективны заказы ВПК (например в области разработки специализированного ПО). Согласно опросам участникам рынка спрос государства ВПК на товары и услуги в области ИКТ недостаточно эффективен (в некоторых случаях приобретается морально устаревшие разработки по завышенным ценам, что связанно с недостатками системы контроля за госзакупкамив этой сфере). 2.2.Предложения в области стимулирования спроса частного сектора: С точки зрения направлений политики государства в области расширения объемов спроса в области ИКТ (в первую очередь – в области электронной коммерции), наряду с увеличением объема госзакупок в области ИКТ, крайне важным является увеличение спроса частного сектора, полностью совпадающего с социально-экономическими и политическими приоритетами информатизации страны, сформулированными, в частности, в ФЦП “Электронная Россия” на 20022010 годы. В этой связи, наряду с развитием инфраструктуры доступа к информационным сетям, а также – подготовки и переподготовки кадров в области использования ИКТ крайне важным является снижение стоимости компьютерной техники и услуг интернет для населения и предприятий. Для этого предлагается: осуществление дерегулирования сектора телекоммуникаций (либерализация сектора рынка услуг предоставления международной связи при отмене перекрестного субсидирования, снятие ограничений на доступ иностранных инвесторов) снятие административных барьеров на деятельность интернет-провайдеров (сертификация используемого оборудования, лицензирование) развитие инфраструктуры обмена траффиком (в т.ч. точки М9), обеспечивающей снижение издержек и расширение возможностей провайдеров на подключение к ним, в том числе за счет прямых бюджетных инвестиций; активизация контроля за тарифами на услуги точек обмена траффика в рамках антимонопольного законодательства. разработка территориальных (региональных, муниципальных) программ развития сети доступа, предполагающей наряду с политикой развития точек общественного доступа, предусмотренной в частности ФЦП “Электронная Россия”, также раскрытие информации о состоянии сетевой инфраструктуры “последней мили”, страхование рисков по проектам развития инфраструктуры “последней мили”. Реализация проектов консультативной поддержки (и возможно – бюджетной на условиях софинансирования) территориальных проектов на уровне федерации. При этом политика развития сетей доступа (последней мили) для частного сектора должна координирования с проектами в области информатизации органов госуправления и учреждений бюджетного сектора различного уровня подчинения. Консультативная поддержка малых и средних предприятий – интернет-провайдеров. Снижение (устранение) таможенных пошлин на импорт телекоммуникационного оборудования и комплектующих Снижение (устранение) пошлин на импорт компьютерной техники и комплектующих. Стимулирование систем потребительского кредитования на приобретение компьютерной техники (иапример, инициирование соответствующих программ банками с государственным участием) Стимулирование ускоренной амортизации компьютерной техники Основными индикаторами политики развития доступа к интернет населения и организаций частного сектора должны стать: рост числа подключенных к сети интернет компьютеров; снижение тарифов на доступ к интернет в периоды пиковой нагрузки С учетом отсутствия полной и достоверной статистики относительно стоимости подключения и доступа к сети интернет в регионах, необходимо обеспечение постоянного отслеживания и публикации соответствующих индикаторов, через включение данного индикатора в число показателей обязательной государственной статистической отчетности. С точки зрения развития сектора ИКТ, наряду с ростом парка компьютерной техники, развитие телекоммуникационной инфраструктуры, при снижение стоимости ее услуг, являются важнейшими предпосылками, таких разноуровневых, но при этом крайне значимых целей, как решение социально-экономических задач информатизации, рост спроса на услуги сектора электронной коммерции, рост экспорта услуг в области аутсорсинга разработки программного обеспечения (оффшорного программирования). Вместе с тем, принятие таких мер, как снижение таможенных пошлин на импорт телекоммуникационного оборудования и доступ иностранных инвесторов телекоммуникационных услуг затрагивают интересы некоторых участников рынка. В этой связи необходим содержательный экономический анализ соотношения сравнительных издержек и выгод таких мер. В настоящее время представителями федеральных органов исполнительной власти делаются заявления о формулировании государственной политики по этим направлениям (в частности об откладывании либерализации рынка телекоммуникаций до самое ранее 2010 г. при сохранении монополии ОАО “Ростелеком” на предоставление услуг дальней связи, а также об увеличении таможенных пошлин на телекоммуникационное оборудование), без ссылок на результаты обосновывающих экономических расчетов, которые отсутствуют, по крайней мере, в открытом доступе. Политика в области регулирования (и темпов дерегулирования) сектора телекоммуникаций, а также таможенной политики на рынке ИКТ, должна стать предметом содержательной профессиональной дискуссии, подобной проходящей в 2000-2001 гг. дискуссии в отношении реформы электроэнергетики. 2.3. Политика в области повышения эффективности бюджетных расходов Действующая в России бюджетная система в области расходов имеет ряд серьезных недостатков объективного и субъективного характера, которые предопределяют невысокую эффективность использования средств, выделяемых государством для финансирования услуг на использование информационных и коммуникационных технологий (ИКТ). Очевидно, что без обеспечения эффективности соответствующих институциональных механизмов – подразумевающих изменение механизмов планирования и реализации проектов в области ИКТ, осуществлять значительный рост инвестиций на реализацию проектов из бюджетов было бы неразумно. Так, в настоящее время, процедуры распределения бюджетных средств характеризуются низкой прозрачностью, отсутствием четких критериев формирования целевых программ, однозначной связи между объемами финансирования бюджетных учреждений и результирующими показателями их деятельности. В бюджетном планировании не используются оценки эффективности и результативности предоставления социальных услуг за счет государственных средств, (в том числе выделяемых на использование ИКТ), не проработаны и методические основы для проведения подобной оценки. Неэффективны механизмы координации бюджетных программ на ИКТ, примером чему служит, в частности неиспользование эффектов экономии от масштаба при некоординируемом строительстве разветвленных ведомственных телекоммуникационных сетей, создании и ведении параллельных дорогостоящих ведомственных баз данных по учету населения, дезинтегрированность ведомственных информационных ресурсов. Не сформулирована система приоритетов (критериев приоритетности) финансирования из средств федерального бюджета расходов на использование ИКТ. На низком уровне находится мотивация к результативному использованию ИКТ в целях повышения качества, расширения объемов и снижения себестоимости услуг, оказываемых бюджетными учреждениями и органами государственного управления. Решение проблемы повышения эффективности бюджетных расходов на использование ИКТ заключается, прежде всего, в формировании социальноэкономических институтов, обеспечивающих формирование у бюджетных учреждений устойчивой системы стимулов к повышению эффективности собственной деятельности, элементом которой является эффективное использование ИКТ, а также институтов координации бюджетных расходов на ИКТ органов госуправления и бюджетных учреждений. В этой связи разработка стратегии повышения эффективности бюджетных расходов на использование ИКТ неотделима от общего направления реформы бюджетной системы, реформы статуса бюджетных учреждений и административной реформы. Так, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу: 2002-2004 годы, утвержденной Распоряжением Правительства РФ № 910-р от 10 июля 2001 года устанавливается, что в среднесрочной перспективе будет обеспеченны: ориентация бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов; соответствие (бюджетной политики в области расходов) четким критериям эффективности; использование программно-целевых принципов при планировании и исполнении бюджета. К настоящему времени в странах ОЭСР накоплен достаточно обширный опыт функционирования институциональной системы, обеспечивающий достаточно высокий уровень эффективности бюджетных расходов на ИКТ. В основе такой функциональной системы лежат: (1) совокупность формальных показателей (индикаторов)результативности использования информационных технологий, увязанная с финансовыми показателями (2) система эффективного контроля этих индикаторов, (3) система координации использования информационных технологий на межведомственном и внутриведомственных уровнях. Так, в США система эффективности использования информационных технологий, обеспечивается целым рядом законодательных актов, включая законы о реформе управления информационной технологией и о сокращении документооборота, принятые в рамках более широкой программы по повышению эффективности деятельности всего государственного механизма (Performance Management). В соответствии с данными нормативными актами, ежегодный бюджетный отчет каждого ведомства Конгрессу должен содержать сообщения о достижениях, полученных в результате инвестиций в ИКТ, с указанием, как они способствуют основной деятельности агентства. Глава исполнительного агентства должен провести оценку риска приобретения информационных технологий, контролировать результаты инвестиций в информационные технологии, привести их в соответствие с бюджетом и соответствующими программами. В каждом отраслевом ведомстве учреждена должность Главного информационного служащего (Chief Information Officer), ответственного за ИКТ системы как с точки зрения издержек, так и эффективности их использования. Ответственность за контроль над эффективностью расходов на ИКТ была возложена на Административно-бюджетное управление (The Office of Management and Budget) и Счетную Палату (The General Accounting Office). В основу обязательного проводимого анализа эффективности расходов на ИКТ должен положен общепринятый для оценки инвестиционных расходов метод соотношения издержек и выгод. Используемая методология, позволила на основе ряда индикаторов установить количественные требования по ежегодному сокращению удельных издержек и росту результативности использования информационных технологий в бюджетном секторе и государственном управлении, а также связать выделяемые объемы бюджетного финансирования с эффективностью расходов. Используемые подходы могут рассматриваться в качестве возможной основы для разработки предложений по реформированию системы бюджетных расходов на ИКТ в России. 2.3.1. Предложения по координации бюджетных расходов, выделяемых на использование ИКТ в органах государственной власти и бюджетном секторе экономики Как показывает мировая практика, переход на использование требует достаточно длительного времени, связанного с разработкой и адаптацией критериев эффективности бюджетных расходов, изменений в бюджетном процессе, обучение сотрудников государственных ведомств и т.д. Вместе с тем, необходимость повышения эффективности бюджетных расходов на ИКТ определяет неотложного введения новых механизмов координации расходов на ИКТ в существующих условиях. Исходя из проведенного выше анализа мирового опыта, выделим основные направления координации бюджетных расходов на ИКТ: 1. Выбор ключевых приоритетов в реализации инвестиционных проектов в сфере ИКТ, формализуемый через разработку Среднесрочной федеральной стратегии информатизации, позволяющий осуществлять обоснованное распределение основного объема бюджетных расходов на ИКТ и определяющей базовые подходы к формирование единой ИКТ архитектуры бюджетного сектора. 2. Формирование стратегии государственных закупок в области ИКТ, опирающейся на Среднесрочную федеральную стратегию информатизации, и предполагающей разработку типовой тендерной документации в области госзакупок, вопросы перехода на лицензионное программное обеспечение в государственном секторе 3. Разработка пакета технических стандартов по ИКТ в бюджетном секторе 4. Формирование эффективных институтов координации бюджетных расходов, подразумевающей разработку нормативных актов и создание органов координации бюджетных расходов на уровнях: общефедеральном (надведомственном) межведомственном внутриведомственном межбюджетном (федерациярегионы-муниципалитеты) 2.3.2. Разработка Среднесрочной федеральной стратегии информатизации бюджетного сектора В настоящее время в России отсутствуют документы, которые бы определяли единую стратегию информатизации бюджетного сектора и государственного управления (пусть даже исключительно федерального уровня). Результатом отсутствия подобных проектов является крайне ограниченный уровень межведомственной интеграции информационных систем и ресурсов и координации реализуемых проектов по формированию ведомственной телекоммуникационной инфраструктуры. Так, основной объем информационных баз данных министерств недоступен не только для населения, но и для сотрудников иных министерств, федеральные ведомства параллельно развивают собственные информационные сети в регионах, не координируя эти проекты с целью снижения издержек. Из-за отсутствия единой стратегии отсутствует ранжирование степени приоритетности инвестиционных проектов в области ИКТ, что не может не приводить к субъективности в их отборе, при утверждении бюджетных заявок, как с точки зрения выбора объектов строительства, так и определения объемов финансирования. Действующая федеральная целевая программа “Электронная Россия” (на 2002-2010 годы) носит ограниченный, рамочный характер, поскольку крупнейшие финансируемые проекты в области ИКТ (информатизация МНС, казначейства, таможенной службы, Министерства путей сообщения и др.) в нее не включены, и не предполагается включение иных аналогичных готовящихся программ. Представляется целесообразным, чтобы выделение всех расходов федерального бюджета на ИКТ проходило исходя из приоритетов, установленных Среднесрочной стратегией. При этом объемы финансирования проектов в области ИКТ в соответствии с ней должны устанавливаться исходя из реалистичных финансовых предположений, связанных с возможностями федерального бюджета, исходя из трехлетнего прогноза его структуры. В этом принципиальное отличие Стратегии от действующих федеральных целевых программ, объемы финансирования мероприятий которых, в ходе бюджетного планирования многократно снижаются по сравнению с изначально предусмотренными показателями.. Представляется целесообразным использовать механизм ежегодной корректировки Стратегии, используя зарубежный опыт построения национальных стратегий развития сферы ИКТ, и в частности опыт Правительственной программы ИКТ Великобритании UK Online Strategy, включив в структуру Среднесрочной стратегии: Описание текущей ситуации, включая количественные индикаторы Описание проблем, связанных с текущей ситуацией в контексте конкурентоспособности страны на международной арене Цели на год и предметные области, в которых необходимо осуществить изменения Систему индикаторов прогресса Систему координации мероприятий Для каждой предметной области: Цель изменений Текущая ситуация План действий Индикаторы прогресса Среднесрочная стратегия должна предусматривать обеспечение концептуального единства программ и проектов в области ИКТ в бюджетной сфере, формулируя а) приоритеты информатизации: ключевые инфраструктурные надведомственные проекты федерального значения, финансируемые из бюджета политика федерации в области софинансирования территориальных проектов в сфере ИКТ на конкурсной основе политика в области критериев поддержки ведомственных проектов информатизации б) требования в области межведомственной координации проектов ИКТ единые технологические стандарты (ПО, обмена данных) требований к раскрытию информации и интеграции информационных ресурсов исключение реализации дублирующих проектов в) требования в области планирования и реализации проектов, включая осуществление оценки издержек, выгод и рисков, связанных с реализацией проектов исполнение методических рекомендаций по ведению проектов г) политика распространения положительного опыта в области реализации проектов в области ИКТ д) политика в области формирования электронного правительства, в контексте Административной реформы В целях внутриведомственной координации расходов в соответствии со среднесрочной федеральной стратегией должны приниматься ведомственные программы, которые информатизации должны содержать: а) приоритеты информатизации точки зрения достижения основных профильных целей, стоящих перед ведомством: ключевые проекты программы политика ведомства в области софинансирования ИКТ подведомственных организаций на конкурсной основе (для отраслей где подведомственные организации имеют значительный объем внебюджетных доходов) описание политики развития информационных ресурсов и сервисов, количественные и качественные характеристики информационных систем б) требования (рекомендации) в области координации проектов ИКТ между подведомственными организациями единые технологические стандарты (ПО, обмена данных) требований к раскрытию информации и интеграции информационных ресурсов исключение реализации дублирующих проектов в) детализированные с учетом отраслевой специфики требования в области планирования и реализации проектов, включая осуществление оценки издержек, выгод и рисков, связанных с реализацией проектов исполнение методических рекомендаций по ведению проектов г) политика распространения положительного опыта в области реализации проектов в области ИКТ среди подведомственных бюджетных учреждений д) политика информатизации отраслевого министерства в качестве составной части “электронного правительства” По схожим принципам могут быть построены программы информатизации бюджетного сектора региональных и местных органов власти 2.3.3. Разработка пакета технических стандартов по ИКТ в бюджетном секторе Пакет должен включать стандарты хранения и передачи данных, стандарты БД и документов, стандарты процессов информационного менеджмента, стандарты на операционные системы, сервисные системы и прикладное ПО, стандарты на используемые языки программирования и процессы проектирования и разработки ПО, стандарты контроля качества, стандарты на сетевые сервисы и управление сетями. 2.3.4. Разработка стратегии закупок и методологии управления проектами в области ИКТ На основе Среднесрочной федеральной стратегии информатизации должна быть разработана стратегия государственных закупок в области ИКТ. В соответствие с данным документом должны быть разработаны: типовая тендерная документация на закупку товаров и услуг в области ИКТ, исчерпывающий перечень и критерии установления квалификационных требований к участникам тендеров; рекомендации по централизации (децентрализации) госзакупок товаров и услуг в области ИКТ порядка и уточненные условия осуществления закупок у единственного источника. порядок перехода на использование исключительно лицензионное программное обеспечение в органах государственной власти и бюджетных учреждениях, включая программу расширения использования свободного программного обеспечения (open sources). разработка типовой методологии управления проектами в области ИКТ в бюджетном секторе должна учитывать зарубежный опыт, в т.ч. единой методологии планирования и управления проектами в сфере ИКТ Enhanced Management Framework (EMF), используемой в Канаде, а также методология управления проектами PRINCE 2, используемой в Великобритании. При этом ключевым будет являться анализ существующих бизнес-процессов, протекающих в организации, с точки зрения их оптимизации в результате внедрения информационных систем. 2.3.5. Формирование эффективных институтов координации бюджетных расходов В целях обеспечения эффективного управления процессами информатизации бюджетного сектора предполагается разработать и принять пакет нормативных актов, определяющих комплекс вопросов по координации бюджетных расходов на ИКТ, включающих: А) По проблемам координации расходов на ИКТ на федеральном (надведомственном) уровне Предоставление необходимых полномочий в области координации бюджетных расходов в области ИКТ органам исполнительной власти (в т.ч. МЭРТ, Минсвязи) Учреждение профильных правительственных и межведомственных комиссий, а также экспертных и консультативных органов Утверждение Среднесрочной федеральной стратегии информатизации, Стратегии закупок и методологии управления проектами в области ИКТ Разработка нормативного акта об организации консультационно-методологического сопровождения процессов информатизации на территориальном и ведомственном уровнях Б) По проблемам координации бюджетных расходов на ведомственном уровне Утверждение порядка разработки пакета технических стандартов по использования ИКТ в бюджетном секторе Утверждение типовой ведомственной программы информатизации, а также типовой программы информатизации федерального органа исполнительной власти Разработка типового положения о структурном подразделении, отвечающем за реализацию ИКТ проектов в ведомствах (органах исполнительной власти) и бюджетных учреждений. Разработка типовой должностной инструкции для руководителей и сотрудников соответствующих структурных подразделений. Введение должности главного должностного лица в области управления информации В) По корректировке бюджетного законодательства Разработка положения о порядке финансирования и управления ИКТ-проектами, в реализации которых участвует более одного ведомства, положения о порядке контроля и согласования крупных ИКТ-проектов (проектов, с объемом финансирования, превышающем некоторую величину). Разработка пакета поправок и дополнений в бюджетную классификацию, ТН ВЭД, иные классификаторы с целью эффективного отражения современной номенклатуры структуры товаров и услуг сферы ИКТ 3. Политика в отношении факторов предложения 3.1. Стимулирование развития образования как ключевого фактора конкурентоспособности сектора ИКТ Важнейшим фактором потенциальной конкурентоспособности сектора ИКТ является качество образования и квалификации рабочей силы. В настоящее время в России всего около 250 из примерно 1000 российских вузов готовят специалистов в области информационных технологий. Общее число студентов на таких специальностях не превышает 100 тыс. человек (из более чем 3,5 млн. студентов, включая заочных). Ежегодный выпуск составляет менее 10 тыс. специалистов (с тенденцией к увеличению до 20-22 тыс. в год). При этом ни один из университетов в России не дает в полном объеме по международному стандарту ACM/IEEE CS “Computing Curricula 1991” (в лучших – 70-80% курсов). Среди преимуществ российского образования в области IT участниками рынка отмечается: математические традиции ведущих университетов; фундаментальное базовое образование; поиск и отбор одаренных детей через математические школы, кружки, олимпиады и т.д.; впечатляющие результаты (Санкт-Петербургский государственный университет два года подряд являлся победителем международной студенческой олимпиады ACM International Collegiate Programming Contest). К ключевым недостаткам российского образования в области относят IT: несоответствие международным стандартам учебных программ; очень низкое среднее качество подготовки студентов; только 5-6 ведущих университетов обеспечивают подготовку специалистов на мировом уровне; старение и нехватка профессорско-преподавательского состава; недостаточное количество выпускаемых специалистов; ВУЗы не обеспечивают потребность в специалистах в области IT, особенно в программистах. Предложения: Разработка федеральной программы развития системы подготовки специалистов в области ИКТ, в том числе за счет значительного расширения набора студентов по ИКТ специальностей ключевыми ВУЗами, с предоставлением им дополнительных помещений, формирования системы образовательных кредитов, при сокращении объемов подготовки специалистов по техническим специальностям с очевидным избытком предложения на внутреннем рынке труда Модернизация образовательных стандартов по информатике и связанным с ней областям знаний при их согласовании с международными стандартами как для ВУЗов, так и средних специальных учреждений; Разработка программы повышения квалификации преподавателей в области информатики. Ускорение реализации реформы высшего и среднего-специального образования, включая переход к ГИФО, развитие системы кредитование высшего образования. Инициирование государством изменения структуры подготовки специалистов, в пользу специалистов в области программирования. Инвестирования государством значительным средств в повышение качества высшего образования, в качестве необходимой предпосылки роста отечественно конкурентоспособного сектора ИКТ и частности – производства ПО. 3.2. Развитие системы технопарков и формирования региональных кластеров Основной объем экспорта программного обеспечивают фирмы сосредоточенные внутри нескольких региональных кластеров – таких как Бангалор, Дели и Хайдарабад в Индии; Дублин и Корк в Ирландии; и Тель-Авив, Хайфа и Иерусалим в Израиле. Такая территориальная концентрация объясняется большим числом выгод: быстрым обменом информацией и знанием (о лучших методах, о рыночных возможностях), снижением издержек на использование инфраструктуры, привлечению кадров. Правительство содействовало развитию инфраструктуру в этих регионах. Как правило, с точки зрения реализации конкурентных преимуществ, значительно выгоднее поддерживать складывающиеся кластеры, чем формировать их с нуля. В этой связи перспективным представляется формирование государственной политики по развитие сектора ИКТ на базе уже существующих профильных центров – Москвы, Санкт-Петербурга, Новосибирска, Нижнего Новгорода. Томска. При этом ключевыми факторами являются наличие кадров и центров их подготовки (ведущих технических университетов) и работающих фирм. В поддержке развития кластеров ключевое значение имеют действия властей в области развития инфраструктуры (вложений в телекоммуникационные каналы, предоставление недвижимости под строительство технопарков и инкубаторов, доступные средства финансового содействия – налоговые инвестиционные кредиты, страхование рисков по кредитам, софинансирование маркетинговой деятельности предприятий, активная политики по привлечению инвестиций и д.р. Следует отметить, что в России уже действует 70 технопарков в 25 субъектах федерации, сформированных в основном на базе ВУЗов. Вместе с тем, за редким исключением, их опыт не был успешен: количество выпущенных из них компаний исчисляется единицами, при этом ведущая роль в создании компаний принадлежит не помощи инкубаторов, а действиям самого менеджмента. Причиной этого было то, что технопарки были отданы в управление научной бюрократии, которая использовала их для своих целей, часто не сопряженных с коммерческим развитием технологий. Некоторые технопарки к настоящему времени представляют из себя обычные офисные центры с вполне среднерыночными ставками аренды. Попытки создания частных инкубаторов были еще менее удачными; в настоящее время все они закрыты или обанкротились. Вместе с тем в среде ИКТ отмечен широкий интерес к расширению технопарков, отраслевые ассоциации изъявляли желание принять посильное участие в создании технопарков нового типа. Технопарк должен выполнять иметь следующие характеристики: Предоставлять молодым компаниям полный комплекс инфраструктуры (площади, оргтехнику, мебель, связь, юридическую помощь) для быстрого запуска компаний Выступать юридической “зонтичной” оболочкой для технологических коллективов, пока те не нуждаются в самостоятельном юридическом лице Предоставлять услуги по цене, которую молодые компании способны освоить, и не допускать субсидирования бизнеса уже стоящих на самообеспечении компаний Предоставлять компаниям бюджеты в пределах лимитов для развития бизнеса Быть открытым для новых предпринимателей и компаний Служить средой для общения и взаимообогащения профессионалов Часто распространено мнение, что технопарки должны в первую очередь предоставлять стартовые инвестиции и помощь в менеджменте и развитии компаний, и обеспечивать положительный денежный доход от этих операций. Это неверно. Такие функции свойственны не столько технопарку, сколько венчурному фонду. Технопарк, будучи некоммерческой организацией, имеет своей задачей не извлечение прибыли из инвестиций, а создание инкубационной среды. Инвестиции здесь являются только частью процесса работы с молодыми компаниями. Возложение на него части ответственности за успех или неуспех компаний приведет к искажению его задач и как следствие неправильному функционированию и кризису всей системы технопарка. Поэтому технопарк не должен рассматриваться как коммерческое и самоокупаемое инвестиционное учреждение, так как в противном случае он неизбежно переориентируется на проекты с минимальным риском и горизонтом окупаемости, что приведет к отсеву сколь-либо прорывных (и как следствие желательных) проектов, а при недостатоном контроле за администрацией технопарка – и отказу от финансирования технологических компаний в пользу нетехнологических. Одной из образцовых “инкубаторских” программ за рубежом является профильная программа Израиля. В настоящее время в Израиле действует 23 инкубатора почти во всех крупных городах, включая Тель-Авив, Хайфу, Иерусалим, Беер-Шеву и др. В них функционирует 200 проектов, и еще 735 были преобразованы в компании и выпущены из инкубаторов. Эти 735 компаний привлекли в страну прямых инвестиций на 637 млн. долларов. Основные виды технологий, представленные в инкубаторах, включают в себя: Микроэлектроника и связь (11%) Программное обеспечение (11%) Медицинские технологии (18%) Химия и материаловедение (20%) Биотехнологии (20%) Прочие (23%) Большая часть инкубаторов – общего назначения, но есть и специализированные (напр. по ПО) Инкубаторы управляются профессиональным директором на полной ставке, который подчиняется совету директоров и отборочному комитету. Оба этих комитета формируются из сторонних специалистов, среди которых должны быть представлены представители науки, технологического бизнеса, и общественности. Такая система позволяет обеспечить отбор идей по их достоинству, а не по связям с руководством инкубатора и его родительским заведением (вузом, исследовательским институтом). Члены комитетов работают на общественных началах без оплаты. Финансирование инкубаторов осуществляется из правительственных грантов в размере до 175 000 долларов в год, которые покрывают оклад директора инкубатора, административные расходы, расходы на отбор проектов и организационные расходы на коммерциализацию и маркетинг проектов. Государство также финансирует до 85% одобренного бюджета отобранных для инкубатора компаний на срок до 2 лет (по истечении срока гранты могут быть возобновлены). Грант не может превышать 150 000 долларов в год (до 300 000 долларов за два года). Таким образом, основателям проекта необходимо обеспечить из своих или внешних источников финансирование, не превышающее 45 000 долларов на два года (что находится в пределах возможностей большей части израильских "ангелов"), если отобранный проект не имеет такого финансирования, инкубатор оказывает помощь в его поиске. Инкубаторы в удаленных регионах кроме того получают грант на покрытие 100% стоимости первых трех проектов в течение первого года, т.к. в таких регионах доступность даже малых средств ниже, чем в уже состоявшихся технологических центрах. В инкубатор отбираются проекты, отвечающие критерию: "инновационная технологическая идея с целью создания продукта с экспортным потенциалом". Работающая над проектом группа может составлять (после прихода в инкубатор) от 3 до 6 человек. Проекты, отобранные инкубаторами, регистрируются как компании с органиченной ответственностью (упрощенная форма инкорпорации). Собственность на доли в компании делится следующим образом: Основатели – не менее 50% Ключевые сотрудники – не менее 10% Инвестор, предоставляющий 15% средств – не более 20% Инкубатор – не более 20% Это обеспечивает нормальную структуру заинтересованности всех сторон и возможности для поднятия дальнейшего финансирования по окончании инкубационной фазы. Проектная группа должна в течение двух лет создать прототип продукта, разработать бизнес-план и подготовиться к привлечению коммерческих инвестиций. В случае невыполнения этого плана, проект может быть закрыт по решению руководства инкубатора. Кроме этого, успешные проекты обязаны выполнить два дополнительных условия: Продукт должен производиться в Израиле Сумма гранта должна быть возвращена государству через выплату роялти. Проекты, которые были признаны неуспешными и закрыты, не несут никаких обязательств перед государством по выплате грантов. Предложения Разработка типового положение о профильном технопарке в области ИКТ и условиях финансирования (софинансирования) программ их формирование и развития из федерального бюджета. При участии бизнес-ассоциаций сектора ИКТ. Подготовка программ развития пилотных технопарков в нескольких ведущих исследовательских центрах России из средств федерального бюджета в рамках ФЦП “Электронная Россия”. Для исключения распыления средств, предполагается осуществить формирование технопарков в местах наибольшей концентрации технологических специалистов и бизнеса. Оптимальным размещением будет три технопарка в г. Москве (при МГУ, МИФИ, и под управлением профессиональной ассоциации), 1 в г. Долгопрудном Московской области (МФТИ), 2 в Санкт-Петербурге (при СПГУ и под управлением профессиональной ассоциации), один в Новосибирске (Академгородок) и в Томске (на базе развития уже существующего технопарка). Разработка системы распространения лучшей практики развития технопарков и бизнес-инкубаторов в области ИКТ, с использованием потенциала действующих ИКТ бизнес-ассоциаций и существующих профильных организаций, таких как Ассоциация научных, технологических парков, инкубаторов бизнеса и инновационных центров "Технопарк", созданная в 1990 г., Союз инновационно-технологических центров России, сформированный в 2001 г. Реализация программы консультативного содействия, в том числе в рамках проектов международного сотрудничества. Интеграция ИТЦ России в Европейскую сеть инновационных центров Важной предпосылкой развития сектора ИКТ является снижение стоимости привлечения внешнего финансирования. Основными направлениями привлечения средств для малых и средних фирм рынка ИКТ могут стать: расширение объемов финансирования государством наиболее эффективных из действующих государственных фондов, осуществляющих льготное кредитование малого инновационного бизнеса, таких как: Российский Фонд Технологического Развития (РФТР), Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (Фонд содействия), Региональный Фонд научно-технического развития Санкт-Петербурга, допустимого после проведения анализа эффективности их работы Внесение капиталов в уставной капитал действующих и вновь создаваемых фондов венчурного финансирования (с учетом позитивного опыта Израиля по программе “Йозма”, реализовыванной в 1993-1997 г.) Изменение норм регулирования, направленные на упрощение процедур регистрации и получения лицензий частными фондами венчурного финансирования 4. Стратегия содействия внешнеэкономической деятельности 4.1.Содействие участию в международных выставках В ряде государств (Индия, Пакистан, США) существует практика субсидирования выставочной деятельности национальных технологических компаний. Эта практика зарекомендовала себя за несколько десятилетий как эффективный способ поддержки экспорта. Суммы, требуемые на поддержку выставочной деятельности, составляют около 6000 долларов США на выставку (стенд площадью 100 кв. м). Учитывая, что в год проходит в среднем 5 профильных выставок высокого уровня, общие суммы расходов компаний-участников могут достигать 60 000 долларов, что в настоящий момент делает эти выставки труднодоступными для средних компаний и недоступными для малых. Предложения Предусмотреть в бюджете программы “Электронная Россия” на 2003-2008 год ежегодный расход на 50% оплату стенда "Сектор ИКТ РФ" на профильных международных выставках до 30 000 долларов США в течение 2003 года. Предусмотреть, что участие в выставках производится по инициативе общественного объединения ИКТ-фирм с числом участников не менее 10, и при наличии принципиальной договоренности об аренде стенда и гарантий со стороны ассоциации оплаты своей доли участия. Выделить целевое финансирование для участия представителей российских ИТ компаний в международных конференциях (включая проведение пропагандистских кампаний по продвижению положительного образа России как центра создания ИТ). Поручить региональным и общероссийским объединениям (Ассоциациям) ИТ компаний ежегодно формировать перечень международных мероприятий, в которых целесообразно оказать государственную поддержку российским участникам. Предоставить региональным и общероссийским объединениям (Ассоциациям) ИТ компаний права бесплатной (льготной аренды) помещений в торговых представительствах Российской Федерации в странах, представляющих перспективные экспортные рынки для российского сектора ИТ. Ответственными за осуществление данных мероприятий должны стать Минэкономразвития России и Минсвязи России. Предлагаемая сумма вполне адекватна возможностям федерального бюджета и в принципе соответствует первоначально запланированным размерам финансирование мероприятий ФЦП “Электронная Россия” по направлению “Содействие преодолению барьеров выхода предприятий ИКТ на внешние рынки”. 4.2. Пропаганда России как технологической страны Предложения: Совместно с общественными организациями, подготовить и провести в 2003 г. целевую пиар-кампанию в США и ЕС с целью пропаганды технологических возможностей России и: Внести предложения по бюджету кампании в Федеральную целевую программу “Электронная Россия” на 2003 год; Подготовить в срок до 1 января 2003 года положение о тендере на проведение кампании; Провести тендер на исполнителей кампании среди международных агентств по связям с общественностью; Провести кампанию весной 2003 года. Разработать концепцию проведения серии конференций, круглых столов и семинаров на высоком уровне Совместно с общественными организациями, подготовить конференцию в г. Москве по рабочей теме "Россия в международном технологическом бизнесе" Совместно с общественными организациями, подготовить и провести в г. Москве закрытую конференцию-саммит для высшего руководства международных технологических компаний, венчурных фондов и технологических лидеров; предусмотрев в рамках конференции встречу для гостей встречу с премьер-министром РФ и руководителями технологических ведомств, а также обширную культурную программу. Провести цикл международных семинарах в региональных ИКТ центрах – Санкт-Петербург, Новосибирск, Нижний Новгород. Томск и др. Обеспечить российских государственных представителей необходимой готовой информацией: Разработать пакеты готовых информационных материалов, а также справочные материалы для российских торговых представительств и консульств за рубежом – публикации, методические материалы; Разработать типовые разделы сайтов представительств РФ за рубежом (в США, Великобритании, ЕС); Совместно с общественными организациями, подготовить и провести семинар по основам функционирования мирового технологического бизнеса и положению России в мировом технологическом бизнесе для сотрудников государственных организаций РФ (сотрудников диппредставительств, МЭРТ, Миннауки); Разработать для лиц, представляющих государственные организации России за рубежом, типовую презентацию для представления России как технологической страны и методические материалы по ее проведению, и регулярно обновлять ее; Разработать регулярно обновляемые брифинг и типовые выступления и абзацы для выступлений для высших должностных лиц РФ, посвященные международным достижениям и планам России в области информационных технологий. В области внутренней пропаганды технологических достижений России: Провести тематическое заседание РСПП-премьер/президент, посвященное развитию технологического бизнеса; Подготовить и опубликовать в СМИ РФ ряд статей, посвященных планам и достижениям России в мировом технологическом бизнесе, организации мирового технологического бизнеса, а также подготовить тематическую телепередачу на эту тему. Большинство предлагаемых мер может быть профинансировано за счет текущих бюджетных расходов на осуществление международной деятельности, внебюджетных средств (средств участников рынка), а также расходов по мероприятиям, предусмотренным ФЦП “Электронная Россия”, в рамках мероприятий по формированию общественного мнения в области поддержки ФЦП, 4.3. Нормализация процедуры возмещения НДС при экспорте Согласно опросам участникам рынка одним из существенных препятствий для развития экспорта товаров и услуг сектора ИКТ на внешних рынках является длительная (неопределенная по времени) задержка с возмещением НДС. Согласно Налоговому Кодексу возмещение НДС при экспорте возникает для избежания двойного налогообложения с целью обеспечения конкурентоспособности экспортируемых товаров. При этом предполагается, что на всех стадиях создания добавленной стоимости товара соответствующие суммы НДС уплачивается в бюджет, и потому проблем с возмещением НДС возникать не должно. На практике государство не может обеспечить полном объеме уплату НДС в бюджет поставщиками и предшествующими им по технологической цепочке фирмами, например в связи с наличием в производственной цепочке “фирм однодневок”, в которые с помощью трансфертного ценообразования переносится налогооблагаемая база, а деньги обналичиваются, после чего фирма ликвидируется не уплатив в бюджет причитающиеся налоги, включая НДС. В результате в целях минимизации потерь бюджета распространилась практика фактически незаконного оттягивания выплаты НДС экспортерам на значительные сроки. Решение проблемы заключается в открытии организациями специальный банковский счет для расчетов по НДС (спецсчет) со следующим режимом функционирования: на спецсчет могут поступать средства: – в части полученного НДС за реализованные организацией товары и услуги – с расчетного счета данной организации со спецсчета средства могут списываться по поручению организации: – на аналогичные спецсчета поставщиков этой организации – в бюджет в качестве уплаты НДС на расчетный счет этой организации, в объеме, непревышающем предварительный объем предварительного поступления средств с расчетного счета этой организации на указанный спецсчет. Исполнение спецсчета производит коммерческий банк, обслуживающий данную организацию. При этом нормативными актами вводится следующее правило возмещение НДС: А) устнавливается минимальный срок и максимальный срок рассмотрения заявки на возмещение НДС (в рамках действующего законодательства, например 10 и 90 дней соответственно ). Б) экспортерам, производящим оплату НДС своим поставщикам через оплату спецсчета НДС, и тем самым фактически гарантирующим, что эти средства раньше или позже будут уплачены в бюджет, возмещение НДС, в объеме, прошедшем через эти счета, осуществляется в течении установленного минимального срока В) нежелание экспортера использовать спецсчета сигнализирует о возможном наличии “проблем”, и для него вводится значительное более жесткая процедура возмещения НДС, предусматривающая тщательную проверку всех контрактов на предмет возможного сговора с целью получения незаконного возмещения НДС, осуществляемая не ранее конца максимального срока, либо возбуждением уголовного дела. Предложенный механизм, не требует административных затрат и основывается на добровольности принятия решения экспортерами об использовании спецсчетов по НДС. При этом обеспечиваются стимулы для налогоплательщиков, готовых работать по прозрачным принципам для использования режима спецсчетов, позволяющие сосредоточиться на административных проверках “непрозрачных” экспортеров. Предлагаемое решение полностью соответствует действующему налоговому законодательству и может быть реализовано путем на уровне ведомственного акта – совместной инструкцией ЦБ РФ и МНС РФ. Предложенный механизм контроля своевременной уплатой НДС через механизм спецсчетов уже нашел свое отражение на практике и был использован на Украине, в результате исполнения Распоряжения премьер-министра Украины “О мерах по обеспечению поступлений в государственный бюджет налога на добавленную стоимость от участников оптового рынка электроэнергии” от 7 марта 2002 г.№ 105-р. Предложения: Принятие совместной инструкции ЦБ РФ и МНС РФ “О совершенствовании порядка возмещения НДС при экспорте и введения специальных банковских счетов для учета НДС”. 4.4. Изменения в законодательстве 4.4.1. Регламентация статуса программного обеспечения в законодательстве Российская Федерация уже много лет не имеет четкой правовой позиции в отношении ПО как коммерческого продукта. Это влечет за собой произвольное бюрократическое нормотворчество на нижних уровнях (ведомства, региональные таможни, таможенные посты), которое предельно усложняет экспорт ПО и импорт компонентов и товаров для его разработки, и заставляет российские компании вытеснять продажу ПО из России в зарубежные юрисдикции, где бюрократическая регламентация отсутствует. Эту ситуацию следует ликвидировать в кратчайшие сроки, так как она фиксирует отставание России в сфере ИКТ. В российском законодательстве не проработан вопрос статуса ПО, услуг по разработке ПО и продаже ПО. Согласно Общероссийскому классификатору отраслей народного хозяйства (ОКОНХ), данные организации относятся к отрасли “Машиностроение и металлообработка”, к которой, в том числе, относятся предприятия, занимающиеся “производством программных средств”. Представляется, что в период утверждения ОКОНХ (01.01.1976 г.) под “производством программных средств” законодатель подразумевал иную деятельность, чем ту, которую осуществляют организации в сфере информационных технологий. Эта же проблема присутствует и в новейшем законодательстве. Налоговый кодекс, Гражданский кодекс и Закон об авторских правах находятся в противоречии друг с другом по этому вопросу. Пункт 1 ст. 146 НК РФ определяет объект налогообложения НДС как реализацию товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации. В пункте 3 ст. 38 НК РФ законодателем определено, что товаром, с точки зрения настоящего Кодекса, признается любое имущество. При этом, в соответствии с п. 2 ст. 38 НК РФ под имуществом в настоящем Кодексе понимаются виды объектов гражданских прав (за исключением имущественных прав), относящихся к имуществу в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Таким образом, статья 38 НК РФ не рассматривает в качестве имущества, а соответственно и товара, в налогово-правовом смысле этого термина, такой вид гражданских прав, как имущественные права. В то же время, исходя из положений п.п. 4, 5 ст. 38 НК РФ, имущественные права не являются также ни работой, ни услугой. Поскольку результатом деятельности организаций, занимающихся производством и реализацией программного обеспечения, всегда является объект авторского права (программа для ЭВМ, база данных, алгоритм и т.п.), и одновременно с реализацией данного продукта происходит реализация имущественных прав на него, то представляется необходимым внести изменения в ст. 146 НК РФ в части определения одним из объектов налогообложения НДС реализацию имущественных прав. Кроме того, следует отметить, что в контексте ст. 38 и 39 Кодекса данное положение способно создать определенные сложности для организаций при решении вопроса об учете и налогообложении средств, полученных при реализации имущественных прав. Имеется достаточно много пробелов в нормативно-правовом регулировании при оформлении поставки программного обеспечения в таможенном режиме “экспорт” с точки зрения таможенного и налогового законодательства. При экспортной поставке материального объекта (например, диска с программным обеспечением) проблем с оформлением товара в таможенном отношении не возникает. Однако, поставка данного товара может осуществляться по каналам связи, т.е. без использования материальных носителей, что делает соблюдение процедуры таможенного оформления, в соответствии с положениями Таможенного кодекса РФ, неосуществимым. Кроме того, зачастую реализуется не собственно программное обеспечение (исходные коды), а копии исполняемых модулей. В этом случае наиболее проблематичным становится передача прав на использование программного продукта (лицензия), так как на сегодняшний день продажа лицензий на использование программного продукта налоговым и таможенным законодательством не урегулирована. Таким образом, представляется необходимым регламентировать нормативно-правовыми актами налогообложение и процедуру поставки как программного обеспечения, так и лицензий на использование программного продукта на условиях таможенного режима “экспорт”. При передаче (переуступке) исключительных прав на использование программного обеспечения зарубежному партнеру, в части определения места реализации услуг по переуступке авторских прав, в целях налогообложения обладатель этих прав руководствуется положениями п. 4 ст. 148 НК РФ, которым предусмотрено, что местом реализации подобных услуг в целях главы 21 НК РФ признается территория зарубежного покупателя (заказчика). Как уже говорилось выше, кроме случаев переуступки (полной уступки) исключительных прав зачастую осуществляется передача (уступка) неисключительных прав, т.е. продажа лицензии. В этом случае данный вид услуг не урегулирован п. 4 ст. 148 НК РФ и налогообложение происходит в общем порядке. Поскольку в обоих случаях предметом сделки является объект авторского права, представляется необходимым в пункте 4 ст. 148 НК РФ слово “переуступка” заменить словами “уступка и переуступка”, что не противоречит законодательству об авторских правах. При реализации программного обеспечения крайне важно определить в договоре возможность его дальнейшего технического сопровождения. Однако, в Налоговом кодексе данный вид услуг, при определении места реализации услуг, отражения не нашел. Условия договора на выполнение работ по разработке программного обеспечения более всего приближены к положениям, урегулированным главой 38 ГК РФ “Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ”. Однако, зачастую наиболее льготный режим деятельности установлен для организаций, относящихся к сфере материального производства, к которым научная деятельность не относится. Поэтому, несмотря на то, что ст. 148 НК РФ признает местом реализации НИОКР страну покупателя (заказчика) и, следовательно, обороты по реализации вышеназванных работ не являются объектом налогообложения НДС, использование указанного положения главы 21 НК РФ представляется рискованным до правовой регламентации иных налогов. Поэтому представляется целесообразным определить услуги по техническому сопровождению как консультационные, с тем, чтобы в соответствии с п. 4 ст. 148 НК РФ признать местом реализации указанных услуг страну покупателя (заказчика). Предложения Дополнить ст. 146 НК РФ в числе объектов налогообложения НДС словами "реализация имущественных прав". Изменить в пункте 4 ст. 148 НК РФ слово "переуступка" на слова "уступка и переуступка". Определить в ст. 148 НК РФ "услуги по техническому сопровождению ПО" как один из видов консультационных услуг. 4.4.2. Преодоление административных барьеров, связанных с осуществлением экспортных операций Существующее в настоящее время правовое регулирование экспорта и импорта информации, предполагающее необходимость осуществления контроля за перемещаемой через границу информацией на том же уровне, что и за остальными перемещаемыми товарами, но с учетом необходимости прохождения дополнительных административных процедур, нельзя признать удачным. Необходимо различать две ситуации, которые могут возникать при перемещении информации на материальных носителях через границу РФ. Через границу могут перемещаться сравнительно большие партии носителей с содержащимися на них копиями информационных ресурсов. Например, это происходит при ввозе на территорию РФ CD-носителей с программами для ЭВМ, предназначенными для распространения (вместе с этими носителями) на территории РФ. В этом случае коммерческую ценность имеет товар, состоящий из связанных между собой носителя и содержащейся на нем информации. Аналогичная ситуация возникает при перемещении через границу результатов интеллектуальной деятельности, неразрывно связанных с материальными носителями. Но экспортироваться либо импортироваться могут также одиночные носители, либо партии носителей, содержащих разную информацию. В этом случае информация перемещается через таможенную границу на материальном носителе (а не по каналам передачи данных) только потому, что такой способ оказался наиболее удобным для ее обладателя. В первом случае таможенное регулирование должно основываться на подходе к данным носителям как к товару. Единственной особенностью здесь будет являться то, что стоимость этого товара будет преимущественно определяться ценностью содержащейся на нем информации, а не стоимостью материального носителя. Кроме того, таможенные органы должны проверять перемещаемые в данном случае носители на предмет того, не нарушают ли они чьих-либо исключительных прав (то есть не являются ли они контрафактными). Во втором случае проведение какого-либо контроля содержания перевозимой информации не имеет смысла. Эту информацию можно передать по компьютерным сетям либо другим коммуникационным каналам, и в этом случае проконтролировать ее перемещение через границу будет невозможно. Поскольку ценность имеет только сама информация, а не ее носители, перемещение ее через границу не вызовет у ее обладателя никаких затруднений. Контроль за нераспространением информации на предмет наличия в ней сведений, составляющих государственную тайну, информации о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья, расположенных на территории РФ и в пределах континентального шельфа и морской экономической зоны РФ, на предмет ее отнесения к технологиям двойного применения, продукции военного назначения, шифровальным средствам, отнесения ее к общероссийскому национальному достоянию и архивному фонду, вывоз которой ограничен законодательством РФ должна осуществляться носителем такой информацией, под угрозой отвественности, установленной законодательством. Контроль за содержанием носителей информации не имеет смысла. Следовательно, отпадает необходимость проведения экспертиз вывозимой информации на предмет наличия в ней указанных признаков. Еще одним серьезным недостатком существующего регулирования перемещения результатов интеллектуальной деятельности через границу РФ является то, что правила регулирования такого перемещения, устанавливаются на уровне актов федеральных ведомств, зачастую носящих ненормативный характер. В то же время кодифицированные акты, содержащие правила таможенного регулирования оборота отдельных видов товаров, специальных норм относительно результатов интеллектуальной деятельности не устанавливают. Предложения В Федеральный закон от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" и Таможенный кодекс РФ: внести изменения, учитывающие следующие моменты: Контроль и таможенное оформление импорта и экспорта материальных носителей с информацией осуществляется в общем для всех товаров порядке. Таможенная стоимость указанных объектов определяется на основании документов, подтверждающих расходы на их приобретение и доставку. Таможенные органы вправе потребовать представление документов, подтверждающих соблюдение исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, содержащиеся на перевозимых носителях. При выявлении экземпляров, содержащих признаки, позволяющие отнести их к контрафактным, законному обладателю прав на указанные результаты интеллектуальной деятельности высылается уведомление, а указанные объекты задерживаются. Данное требование таможенные органы могут предъявить только в отношении партий материальных носителей с содержащейся на них информацией, которые предназначены для распространения в коммерческих целях на территории РФ. Органы, осуществляющие таможенный контроль не вправе требовать представления документов и проводить проверки на предмет наличия на перемещаемых носителях сведений, составляющих государственную тайну или иной информации, оборот которой ограничен. Лицензирование и квотирование экспорта информации и технологий, за исключением экспорта информации и технологий двойного назначения, поставляемых вместе с оборудованием либо неразрывно связанных с материальными носителями, не осуществляется. Методические рекомендации по организации контроля за вывозом результатов интеллектуальной деятельности (Приложение к письму ГТК РФ от 3 апреля 2002 г. N 01-06/13128) отменить. Временное положение о порядке выдачи лицензий на экспорт отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий и научно-технической информации, применяемых при создании вооружения и военной техники (утв. приказом МВЭС РФ от 12 августа 1992 г. N 471); Приказ Минприроды РФ от 19 апреля 1993 г. N 76 "Об утверждении Положения о порядке согласования лицензий на экспорт коллекционных материалов по минералогии и информации о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья" сузить сферу действия, исключив из нее получение лицензий на экспорт информации и технологий, кроме экспорта информации и технологий двойного назначения, поставляемых вместе с оборудованием, либо неразрывно связанных с материальными носителями. 4.4.3. Преодоление административных барьеров, связанных с осуществлением операций по экспорту капитала В настоящее время, высокие административные издержки, связанные с получением разрешения ЦБ РФ на вывоз капитала, предусмотренного законом “О валютном регулировании и контроле” при необходимости финансирования открытия внешнеторгового представительства. Это серьезнейшим образом побуждают компании экспортеры сектора ИКТ к нелегальному вывозу капитала, связанному с отсутствием контроля за объемом проведением операций по экспорту услуг в сфере производства программного обеспечения. В результате занижается объем активов фирм резидентов, поскольку иностранное представительство вынужденно регистрируется как резидент страны пребывания или третьей страны. Такая практика очевидно негативно влияет и на возможность привлечения инвестиций российской компанией-резидентом, объем проходящих через не легальных трансакций, и следовательно – на объем поступающих в бюджет налоговых поступлений. В среднесрочной перспективе выходом является отмена либерализация рынка капитала и отмена ограничений на вывоз капитала. Вместе с тем, в краткосрочной перспективе предлагается принять нормативный акт об упрощенной процедуре получения лицензии ЦБ РФ на вывоз капитала компаниям, поставляющим программные продукты или услуги по разработке ПО на экспорт, для создания своего представительства за границей. При этом объем капитала, вывозимого предприятием может быть ограничен определенным объемом доходных поступлений фирмы. Предложение: Принятие поправок в закон “О валютном регулировании и контроле”, либерализирующем порядок экспорта капитала, и в случае сохранения элементов предварительного контроля за экспортом капитала со стороны Центрального банка – максимальное снижение издержек (включая временные), связанные с получением разрешения ЦБ РФ, при формализации критериев получения такого разрешения 5. Изменение институциональных основ политики регулирования сектора ИКТ 5.1.Формулирование национальной стратегии развития рынка Опыт трех крупнейших стран в области развития экспорта программного обеспечения, после США Индии. Ирландии, Израиля, позволяет говорить о важной роли разработки государственной программы развития рынка ИКТ, а также деятельности специализированных государственных органов и бизнес-ассоциаций таких как национальное Управление программного обеспечения (National Software Directorate) – в Ирландии, Министерство информационных технологий, Агентство по разработкам программного обеспечения (SDA– Software Development Agency), Совет по содействию экспорту электроники и программного обеспечения (Electronics and Computer Export Promotion Council) и Национальная ассоциация производителей программного обеспечения (National Association of Software and Services Companies – Nasscom) – в Индии. Опыт Индии показывает эффективность комплексных государственных программ развития отрасли. Примерами является “Новая программа государственной политики в области программного обеспечения и вычислительной техники” (New Computer Policy) разработанная в 1984 г. и находящийся в стадии реализации “План действий в области информационных технологий” (Information Technology Action Plan). Основное значение таких программ – является координация различных инструментов экономической политики – налоговой, таможенной, антимонопольной, регулятивной, бюджетных инвестиций, кредитов, гарантий, выделения расходов в области образования, содействия экспорта, развития инфраструктуры, обеспечивающая непосредственное решение задач по формированию необходимых стимулов для участников рынка, так и создание благоприятных ожиданий, влияющих на привлечение и осуществление инвестиций. Предложения: Разработка и утверждению на федеральном уровне программы развития сектора ИКТ, разработки типовых региональных программ развития сектора ИКТ Разграничение полномочий и детализация сфер компетенции органов исполнительной власти, отвечающих за политику в области развития ИКТ (через внесение изменений в положение о ведомствах, их структурных подразделений и должностные инструкции сотрудников министерств) наращивание (кадрового, квалификационного) потенциала органов исполнительной власти (Минсвязи, Минэкономразвития, Минпромнауки, Минобразование, РАСУ, ФАПСИ, департамент правительственной информации аппарата правительства) и профильных бизнес-ассоциаций (АП КИТ, Руссофт и др.) через реализацию консультативных и образовательных проектов, в том числе – через участие в международных программах. 5.2 Совершенствование регулирования рынка телекоммуникационных услуг в России Действующий механизм регулирования цен в России не создает стимулов для операторов телекоммуникационных услуг в повышении эффективности собственной деятельности. Совокупный уровень тарифов призван обеспечивать операторам покрытие фактической себестоимости и получение определенной массы прибыли для финансирования капитальных вложений. Такие правила подталкивают операторов неэффективно использовать собственные средства и наращивать издержки для обоснования необходимости повышения тарифов. 11 октября 2001 года Правительство РФ утвердило Постановление "О совершенствовании механизма государственного регулирования тарифов на услуги связи", предусматривающее переход на систему предельного ценообразования до 2003 года и поднятие тарифов до уровня экономически обоснованных затрат плюс прибыль. Несмотря на прогрессивность декларируемых задач их практическая реализация остается неопределенной. В 2001 г. регулирующие органы в области связи неоднократно озвучивали идею создания фонда финансирования универсальных услуг связи, что следует рассматривать как позитивный сигнал. В проекте нового Закона “О связи” предполагается создание фонда универсального обслуживания. Его формирование планируется осуществлять за счет взносов всех операторов связи, а средства направлять на строительство сельских сетей. При этом размер взноса предполагается зафиксировать на уровне 3% от выручки за вычетом суммы выплат другим операторам за услуги по пропуску трафика. Такой подход не ставит размер фонда в зависимость от потребностей финансирования универсальных услуг. Существует угроза, что средства фонда будут тратиться на инвестиции, а не на субсидирование инвестиций и покрытие текущих убытков от универсального оказания услуг телефонной связи. Кроме того, проект закона предусматривает повышенный размер платы за присоединение к базовым операторам для покрытия убытков от оказания ими услуг телефонной связи ниже себестоимости. Такое решение представляется крайне нецелесообразным. Также крайне опасным моментом проводимой политики является угроза расширения поля для дискреционных действий регулирующих органов, поскольку отсутствует неотъемлемая часть предлагаемых подходов — финансовая модель на основе долгосрочных добавочных издержек. Разрешение множества противоречий в области регулирования телекоммуникационного рынка требует прежде всего уточнения системы целей государственного вмешательства в этот сектор. 1. Важно признать, что ценовое регулирование услуг связи решает в первую очередь задачу повышения эффективности естественномонопольного сектора. 2. Вопросы социальной политики в области оказания услуг связи следует решать максимально нейтральными методами по отношению к положению компаний на рынке и ценовому регулированию. 5.2.1. Тарифная политика Разработать и перейти на модель тарифного регулирования на основе предельной стоимости набора услуг телефонной связи для потребителей (предельное ценообразование или price-cap, "тарифная корзина"). переход от регулирования тарифов на отдельные услуги к регулированию "тарифной корзины" однородных услуг жесткое фиксирование параметров расчета предельной стоимости "тарифной корзины" на период не менее трех лет с целью создания мотивации к повышению эффективности оказания услуг связи Предусмотреть в модели расчета предельной стоимости тарифов полное сокращение перекрестного субсидирования в течение 2 лет между различными категориями конечных пользователей от услуг дальней связи к услугам местной связи Остальные формы перекрестного субсидирования (оказание услуг на территориях с высокими издержками) должны быть переведены в фонд финансирования универсальных услуг (см. ниже) Повысить прозрачность предоставления сетевых ресурсов и межсетевых соединений операторами связи и включить в модель тарифного регулирования базовых операторов связи плату за сетевые ресурсы и межсетевые соединения Упорядочить ценообразование и механизм взаиморасчетов между базовыми операторами при оказании услуг дальней связи в регионах с высоким уровнем конкуренции наделить региональных операторов правом самостоятельно устанавливать тарифы на международную телефонную связь переход от разделения доходов к оплате входящего и исходящего трафика при оказании услуг международной телефонной связи между ОАО "Ростелеком" и региональными базовыми операторами связи 5.2.2. Социальная политика в отрасли связи Внедрить механизм финансирования универсальных услуг (социальных обязательств) на рынке телекоммуникационных услуг учредить фонд финансирования универсальных услуг связи (фонд универсального обслуживания) придать фонду статус независимого учреждения, установив его подотчетность Правительству РФ 4 финансирование фонда осуществлять за счет взносов всех операторов связи с годовым оборотом более 1 млн рублей пропорционально выручки от услуг связи в объеме фактических программ расходов фонда и административных издержек (при этом размер отчисления не должен превышать 3-4%) финансировать за счет средств фонда убытки от оказания операторами услуг телефонной связи ниже себестоимости в соответствии с требованиями законодательства, включая льготы на установку и использование телефонной линии и оказание услуг телефонной связи по тарифам ниже себестоимости на территориях с высокой стоимостью обслуживанию программы финансируемые за счет средств фонд должны утверждаться Правительством РФ по представлению Минсвязи РФ и МАПа РФ размер финансирования (субсидий) должен соответствовать разнице между коммерчески выгодными и реальными условиями универсального предоставления услуг. По возможности, окончательный размер субсидий должен определяться на основе коммерческого конкурса. Во всех случаях размер субсидий должен исходить из расчета на основе максимально формализованной модели оценки будущих добавочных издержек. Распределение субсидий должно быть организовано строго в соответствии с утверждаемыми программами по направлениям, специфицирующим правила и порядок предоставления субсидий. Провести инвентаризацию действующих льгот на услуги связи, отменить льготы, несоответствующие текущей ситуации и приоритетам, перевести сохраняемые льготы на финансирование в фонд финансирования универсальных услуг связи 5.2.3. Антимонопольная политика и развитие конкуренции 1. Ограничить вмешательство тарифного регулирования на рынки с усиливающейся конкуренцией Планировать действия по сужению границ тарифного регулирования в соответствии с прогнозом развития конкуренции составление публичного плана-прогноза развития конкуренции на среднесрочный период с примерными сроками отмены регулирования тарифов на отдельные услуги и на отдельных территориях с достаточным уровнем конкуренции 2. Создать дополнительные условия для развития конкуренции на рынке телекоммуникаций сохранение номера при смене оператора реформирование системы нумерации — равноценная система нумерации для крупных операторов развитие правовой базы и технической основы (требований), обеспечивающих свободный выбор потребителем основного поставщика услуг междугородней/международной связи и ( в перспективе) местной связи вне зависимости от прав собственности на линию доступа к абоненту (абонентскую линию) 5.2.4. Регулирующие органы 1. Повысить независимость регулирующего цены органа при принятии решений и его подотчетность за результативность/эффективность проводимой политики предоставление регулирующему органу особого статуса, освобождающего его от прямого контроля со стороны Правительства; профессиональный критерий для назначения руководителей; вовлечение в процесс назначения как исполнительной, так и законодательной власти; назначение на фиксированный срок и защита от произвольного смещения с должности; определение сроков полномочий, не совпадающих с циклом политических выборов; исключение регулирующего органа из сферы действия унифицированной системы оплаты труда государственных служащих, затрудняющей привлечение высококвалифицированного персонала; обеспечение регулирующего органа надежным источником финансирования, как правило, посредством специального сбора с регулируемых компаний или потребителей требование к предельной открытости, включая открытость процесса принятия решений и публикацию принятых решений с разъяснениями; запрет конфликтов интересов; создание эффективных механизмов апелляций на решения регулирующего органа; тщательная проверка бюджета законодательной властью; исследование эффективности работы регулирующего органа внешними аудиторами и другими общественными наблюдателями; снятие руководителя регулирующего органа в случае доказанного неисполнения своих обязанностей и т.д. 2. Повысить межведомственную координацию органов, отвечающих за проведение государственной политики на рынке телекоммуникационных услуг все решения Минсвязи РФ, регулирующие деятельность операторов связи и воздействующие на себестоимость услуг связи, должны проходить обязательное согласование с органом, регулирующим тарифы (МАП РФ) 5.2.5.Внесение изменений в законодательство Ограничить сферу лицензирования в области связи теми видами связи, которые отвечают критериям лицензирования, установленных Федеральным законом “О лицензировании отдельных видов деятельности”, т.е. только деятельностью, требующей использования ограниченных ресурсов – частотных, номерной емкости и т.д., в т.ч. должно предусматриваться лицензирование универсальных услуг связи. Операторам связи, не использующим ограниченные ресурсы и не предоставляющим универсальные услуги, должна быть предоставлена возможность осуществлять деятельность на основе уведомления Пересмотреть правила сертификации в области связи и исключены механизмы допуска на рынок операторов связи, предусматривающие повторные экспертизы, “двойную” сертификацию и т.п. Уточнить сферу компетенции органов Госсвязьинформнадзора и исключение тех функций этих органов, которые не вызваны необходимостью защиты государственных ресурсов ограниченного характера (частотный ресурс, номерная емкость и т.п.). Исключить неоправданные ограничения на деятельность в области электросвязи, вызывающие монополизацию отдельных видов телекоммуникаций, а также регламентация вопросов местного доступа на недискриминационной основе. Пересмотреть процедуры разработки и принятия нормативных актов в области связи с тем, чтобы исключить произвольное ведомственное регулирование, противоречащее целям развития рынка услуг связи или направленное на предоставление преимуществ отдельным операторам. Требуется разработка и принятие правил оказания услуг электросвязи, исключающих необходимость их регламентации в актах индивидуального действия, направленных на регулирование деятельности отдельных операторов. Внести уточнения в налоговое законодательство, учитывающие специфику оказания услуг связи как услуг, оказываемых на возмездной основе не неоднократно, а в течение продолжительного периода времени; уточнений в налоговое и валютное законодательство, учитывающих специфику взаиморасчетов между операторами электросвязи, находящихся в различных государствах; гармонизация указанных положений в рамках СНГ. 5.3. Предложения по реализация программы снижения административных барьеров 1. Проведение полной ревизии всей российской нормативной регулятивной базы, (в т.ч. в отношении сектора ИКТ) с точки зрения оценки социально-экономической эффективности каждого конкретного нормативного акта, исходя из соотношения издержек и выгод, связанных с его реализацией. При этом должна быть проанализирована как эффективность различных механизмов регулирования (лицензирование, сертификация, стандартизация. контроль), так и эффективность системы нормативного регулирования по каждому из секторов экономики. Весьма убедительно выглядела бы ежегодная оценка издержек регулирования, с разбивкой издержкой по каждому нормативному акту, что стимулировало бы сильное давление в сторону минимизации (где это целесообразно) издержек регулирования. Затем должны быть: 2. Утверждены единые механизмы разработки, применения и изменения подзаконных нормативных актов в области регулирования, включающие в т.ч. порядок межведомственной координации планируемых нормативных актов и процедуру публичного обсуждения проектов нормативных актов с учетом опыта стран ОЭСР; 3. Сформирован механизм оценки социально-экономической эффективности проектов нормативных актов в области регулирования, (на основе анализа издержек и выгод), включая анализ их воздействия на малый бизнес; 4. Определены ответственные федеральные органы (например Министерство экономического развития и торговли или департамент аппарата Правительства в отношении общих норм регулирования, и также Министерство по антимонопольной политике и развитию малого предпринимательства в отношении норм регулирования, затрагивающих малый бизнес), который имел бы полномочия накладывать вето на неэффективные ведомственные нормы регулирования; 5. Разработана ясная процедура апелляции частными лицами и организациями в отношении новых норм регулирования в административном или судебном порядке Специальности, относящиеся к области IT: 010200 Прикладная математика 010300 Прикладные математика и физика 071900 Информационные системы (по областям применения) 220100 Вычислительные машины, комплексы, системы и сети 220200 Автоматизированные системы обработки информации и управления 220300 Системы автоматизированного проектирования 220400 Программное обеспечение вычислительной техники и автоматизированных систем 220500 Конструирование и технология электронно-вычислительных средств 220600 Организация и технология защиты информации 220700 Комплексное обеспечение инф. безопасности автоматизированных систем 510200 Прикладная математика и информатика 511200 Математика, прикладная математика 552800 Информатика и вычислительная техника |