|
91 Итак, главная цель Шенгенских соглашений, достижение прозрачности внутренних границ, отмена пограничных проверок, мешающих свободному передвижению граждан между странами Европейского сообщества, была достигнута. Без этого не существовало бы европейское гражданство и не функционировал бы единый внутренний рынок. Однако окончательно контроль с внутренних границ так и не был снят. Ему подвергались граждане третьих стран, не имеющие единой шенгенской визы. В 1985 г. было принято Решение Совета о руководящих принципах для миграционной политики Сообщества125. Этот документ означал то, что государства-члены осознавали необходимость осуществления в рамках Европейского Сообщества единой миграционной политики в отношении как собственных граждан, так и граждан третьих стран. Несмотря на это, вопросы, касающиеся доступа, проживания и работы миірирующих рабочих из третьих стран все еще оставались под юрисдикцией правительств государств-членов. Совет ЕС выражал намерения постепенно продвинуть сотрудничество и консультации между государствами-членами и Комиссией, касающиеся миграционной политики, включая переговоры с третьими странами. Намеченные направления постепенно реализовывались в нормативных актах. Следует также добавить, что в русле развития общего иммиграционного законодательства в 1988 г. Советом ЕЭС была принята Директива 89/48/ЕЕС, вводившая общую систему признания дипломов высшего образования, предоставленных после завершения профессионального образования продолжительностью, как минимум, три 125 Council Resolution of 16 July 1985 on guidelines for a Community policy on migration //Official Journal. C 186. 26/07/1985. P. 0003. |
119 ничных проверок, мешающих свободному передвижению граждан между странами Европейского сообщества, была достигнута. Без этого невозможно существование европейского гражданства и функционирование единого внутреннего рынка. Однако следует заметить, что окончательно контроль с внутренних границ так и не был снят. Ему подвергались граждане третьих стран, не обладающие единой шенгенской визой. Не вызывает сомнения тот факт, что Шенгенские достижения играют очень важную роль в правовой системе ЕС. Сфера, охватываемая ими, традиционно относилась к исключительной компетенции государств, поскольку являлась основой национальной безопасности. Вместе с тем передача полномочий по регулированию этих отношений наднациональному органу стала, несомненно, значительным шагом вперед в деле европейской интеграции. С другой стороны, такая передача — весьма трудоемкий процесс, который требует много времени на согласование позиций. Особенно большие трудности возникают, когда дело доходит до реализации принятых положений на местах. Потому ЕС уделял большое внимание полноте выполнения государствами принятых на себя обязательств. Являясь изначально межправительственными договорами, находящимися вне рамок ЕС, Шенгенские соглашения оказали огромное влияние на процесс гармонизации миграционного законодательства государств-членов и складывание единой правовой базы в области миграционной политики в рамках ЕС. Посредством принятия договоров государствами-членами был сделан серьезный шаг к реализации идеи единого европейского пространства. Но в то же время наличие основных признаков Шенгенского пространства – «прозрачность» внутренних границ и введение единого визового режима на внешних границах – позволяет говорить о возведении в Европе невидимой стены, отгораживающей некую крепость под названием «внутренняя Европа». Как точно подметил В.Швиммер, Генеральный секретарь Совета Европы: «С одной стороны, оно позволяет … без помех 128 Э. Коломбо. На его основе планировалось в течение пяти следующих лет преобразовать Сообщество в Европейский Союз. Создаваемому союзу предполагалась передача более обширных наднациональных полномочий. Но хотелось бы отметить, что ряд стран Британия, Греция и Дания высказывались против ограничения национального суверенитета в политической сфере. Таким образом, идея потери государствами части национального суверенитета на данный момент не нашла полной поддержки среди государств-членов. В ходе развития Сообщества государства-члены принимали все больше решений на коммунитарном (наднациональном) уровне, передавая по мере необходимости свои полномочия его структурам: Комиссии Европейских Сообществ, Совету министров, Европейскому парламенту и Суду ЕС. Следует констатировать, что хотя и с некоторыми трудностями, но интеграционные процессы постепенно набирали свою силу. Это наглядно отразилось еще в 70-е гг., когда страны ЕС начали сотрудничество в области внешней политики, а также состоялись первые всеобщие выборы в Европейский парламент. В целях координации деятельности государств ЕС в 1985 г. было принято Решение Совета по руководящим принципам для миграционной политики Сообщества305 . Принятие настоящего документа, прежде всего, означало понимание государствами-членами необходимости складывания в рамках Европейского Сообщества единой миграционной политики в отношении не только собственных граждан, но и граждан третьих стран. Анализ документа показывает, что вопросы, касающиеся доступа, проживания и работы мигрирующих рабочих из третьих стран все еще оставались под юрисдикцией правительств государств-членов. Соответственно, все вышеперечисленные проблемы оговаривались в двусторонних договорах, заключаемых государствами-членами с третьими странами. В то же время весь текст документа сквозит назревшей необходимостью приведения в соответствие с современными условиями 129 миграционной политики Сообщества. Посредством принятия Решения Советом ЕС высказывались намерения постепенно значительно продвинуть сотрудничество и консультации между государствами-членами и Комиссией, касающиеся миграционной политики, включая переговоры с третьими странами. Намеченные направления деятельности начали постепенно реализовываться и получать свое воплощение в нормативных актах, принимаемых органами Сообщества. Восстановление прежней активности интеграционных процессов в 80-е годы наглядно показывает вступление в ЕС Греции (1981 г.), Испании и Португалии (1986 г.). В то же время определенное оживление в деятельность институтов ЕС внесло председательство в Комиссии известного политического деятеля Франции Жака Делора. Возглавляемая им Комиссия начала практическое продвижение на пути к стратегической цели Европейских Сообществ – Европейскому Союзу и созданию единого экономического пространства с четырьмя провозглашенными свободами. Для обеспечения необходимой нормативной базы государства-члены должны были, прежде всего, внести поправки в основополагающие договоры. В период 1985-1992 гг. Европейское сообщество приняло и последовательно реализовало семилетнюю программу завершения строительства единого внутреннего рынка, объединяющего на тот момент уже 12 стран. В контексте перехода к единому внутреннему рынку более остро встал и вопрос о сближении уровней социального и экономического развития государств-членов и их регионов. Правда, этот процесс развивался в определенной степени и сам по себе, как следствие открытия национальных хозяйств, причем не только в рамках Сообщества, но и за его пределами306 . К середине 1980-х гг. в Сообществе сохранялся, хотя и уменьшился межрегиональный разрыв в уровнях развития. В этих условиях наличие четырех государств – Греции, Испании, Ирландии и Португалии и без того существенно менее развитых, чем остальные участники Сообщества, плохо вписывалось в стратегию перехода к единому внутреннему рынку, а затем к |