|
отсутствие законодательно закрепленных гарантий защиты инвестиций, сохранение возможности деприватизации и передела собственности отдельных предприятий; неопределенность и*неустойчивость позиции государства Ъо отношению к форме и долевому участию в недропользовании иностранных компаний; постоянные изменения налогового законодательства, проведение политики выравниваниядоходности высокорискового горного бизнеса (за счет увеличивающихся налоговых и неналоговых изъятий) с доходностью менее рискового бизнеса других секторов экономики; уход из отрасли профессионалов с горно-геологическим образованием; отсутствие регламентирующих документов и уполномоченных структур по координации действий недропользователей в создании транспортной, энергетической и социальной инфраструктур в слабо освоенных районах; отстранение субъектовФедерации от управления недрами, от привлечения'инвестиции в-объекты недропользования; лишение их права участвовать в переговорах с инвестором с целью защиты социальных интересов местного населения;., отстранение их от участия в геологическом изучении недр; создание дискомфорта в отношениях между недропользователем и местными органами власти в процессе реализации проектов; отсутствие мер стимулирования градообразующих горных и геологических предприятий, вынужденных нести повышенные расходы на поддержку социальной сферы и системы жизнеобеспечения “своих” населенных пунктов; низкий уровень администрирования и мониторинга правоприменительной практики действующего законодательства, чрезмерно забюрократизированный доступ в федеральные органы исполнительной власти; непредсказуемость действий исполнительных органов власти в применении административных санкций к недропользователям; периодические (по мере смены правительства) “громкие” заявления о предстоящих мерах по отзыву лицензий; практику келейности и длительности (до нескольких лет) разработки правительством проектов новых законов, порождающая слухи и домыслы о предстоящих радикальных изменениях отношений в системах недропользования и налогообложения; высокую степень монополизации добывающих отраслей, резко ограничивающая рыночную конкуренцию, в том числе и на аукционах на право пользования недрами; неэффективность или отсутствие мер государственного регулирования доступа к монопольно или корпоративно контролируемым мощностям по подготовке, переработке и транспортировке сырья. Экономические факторы риска, на наш взгляд, могут быть представлены в следующем виде: |
ПРОБЛЕМЫ ИНВЕСТИЦИЙ В НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ В.П.Орлов (член Совета Федерации ФС РФ, Председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды) Высокие доходы государства от функционирования минерально-сырьевого комплекса создают иллюзии надежной обеспеченности основных его отраслей инвестиционными ресурсами и наличия условий для устойчивого роста. На самом деле проблема инвестиций в сырьевом секторе экономики, в том числе в самых, казалось бы, благополучных отраслях – нефтяной, газовой, металлургических, золотои алмазодобывающих, сохраняется все последние годы. Особенно остро это сказывается на воспроизводстве минерально-сырьевой базы (МСБ). Положительная динамика цен на мировых сырьевых рынках не влияет на уровень воспроизводства МСБ, который в 1995-2005 гг. в среднем составлял 60-70 %, хотя стоимость нефти за этот период увеличилась в 4 раза, золота – в 2 раза, металлов – в 1,5-2,0 раза. Ценовой фактор не улучшил и другие возможности прироста МСБ, в частности за счет вовлечения в разработку низкорентабельных и забалансовых запасов или путем повышения коэффициента извлечения полезного ископаемого. Сложившиеся негативные тенденции наиболее показательны в сырьевой базе нефти. Ее современная структура в координатах используемой в США классификации запасов (доказанные, вероятные, возможные, спекулятивные запасы) и ресурсов отвечает примерному соотношению 1:1:1:4. Доказанные запасы нефти в России в последнем десятилетии ежегодно сокращаются в среднем на 1,3 %, в то время как в мировой сырьевой базе за вычетом добычи они систематически прирастают на 1,2-1,6 %. Выбытие детально разведанных (доказанных) запасов ухудшает сбалансированность сырьевой базы, структура которой за последнее десятилетие деформирована в результате накапливающегося дефицита предварительно оцененных (вероятных и возможных) запасов. Сумма доказанных запасов превышает объем годовой добычи в России в 12 раз (в США – в 10 раз). Именно к такому уровню кратности в течение ряда предыдущих лет призывали наши нефтяные компании некоторые чиновники, ответственные за состояние МСБ страны. И не только призывали, но и пытались ввести новое в мировой практике понятие “избыточные запасы”, за которые полагались штрафные санкции. При этом упускались или замалчивались два обстоятельства. Во-первых, такое соотношение запасов и добычи привело к снижению объемов добычи нефти в США с 1985 по 2004 г. более чем на 30 %. Во-вторых, на балансе нефтяных компаний США показываются только доказанные запасы. Вероятные и возможные запасы, суммарные объемы которых значительно превышают объемы доказанных, учитываются во внутренних активах. В России, в отличие от США, в последние годы чаще всего оперируют суммой запасов всех категорий, что, по меньшей мере, некорректно. Отсюда и резкое завышение расчетной обеспеченности запасами российских компаний, что постоянно подчеркивают специалисты, но далеко не всегда учитывают чиновники и политики.* _______________ * Кратность и обеспеченность – это разные понятия, которые, к сожалению, часто используются как слова-синонимы. Критический уровень кратности запасов зависит от качества сырьевой базы, определяемого по совокупности показателей продуктивности, выработанности, сбалансированности и др. В России на долю низкопродуктивных приходится около 60 % запасов нефти, а выработанность месторождений, где сосредоточен основной объем добычи, превышает 50 %. Такие качественные характеристики означают, что сырьевая база, как это видно на примере США, уже не способна выдержать достигнутую добывную нагрузку без принятия мер по резкому усилению поисков и разведки новых месторождений, т.е. без подпитки “свежими” запасами, а также мер по вовлечению в разработку низкопродуктивных запасов, повышению коэффициента извлечения полезного ископаемого. Нельзя сказать, что крупные нефтяные компании России не имеют на такие цели инвестиционных ресурсов. Нельзя заподозрить их и в нежелании повысить свою капитализацию путем наращивания объемов балансовых запасов. И все же объемы геолого-разведочных работ не растут. Более того, в 2005 г. по сравнению с 2000 г. они сокращены почти на 30 %. Возможности увеличения сырьевых активов крупного бизнеса за счет поглощения мелких и средних компаний также почти исчерпаны. К тому же от внутреннего перераспределения прав на недропользование сырьевая база не улучшается, а, скорее всего, даже ухудшается. Независимые мелкие и средние компании в расчете на 1 т добываемой нефти вкладывают в геологоразведку в 2 раза больше средств, чем крупные компании. Государство, будучи ответственным перед нынешним и будущим поколениями за социально-экономическое развитие страны и благосостояние граждан, должно учитывать, по крайней мере, два фактора: около 30 % ВВП и более 60 % доходов федерального бюджета связано с минерально-сырьевым комплексом, реальной альтернативы которому на перспективу в 15-20 лет пока нет; количественные и качественные характеристики МСБ высокоинерционны во времени, на приведение структуры МСБ в сбалансированное состояние потребуется не менее двух десятилетий при условии увеличения прироста разведанных и предварительно оцененных запасов в 2,5-3,0 раза. Именно государство, исходя из долгосрочной стратегии развития, обязано выстраивать соответствующую минерально-сырьевую политику, анализировать причины накапливающихся внутренних и внешних вызовов и включать механизмы, противостоящие негативным тенденциям. Однако долгосрочная стратегия социально-экономического развития России отсутствует. В связи с этим принятая в 2003 г. “Энергетическая стратегия России на период до 2020 года” слабо увязана с другими отраслями промышленности и секторами экономики, хотя по степени проработанности является, пожалуй, лучшим документом последних лет. Значительно меньше положительных отзывов имеют одобренные в 2003 г. Правительством РФ “Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования”. Тем не менее именно этот документ был положен в основу “Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья”, поддержанной в 2004 г. Правительством РФ и утвержденной в 2005 г. МПР России. Однако программные мероприятия обоснованы лишь в части федеральных задач, которые ориентированы на общегеологическое изучение территории страны и шельфа омывающих морей. Мероприятия, обеспечивающие участие добывающих компаний, за счет которых приращивается 100 % запасов, в программе отсутствуют. Если бы государственная программа опиралась на региональные или отраслевые программы, а те в свою очередь включали бы предложения добывающих компаний, то увязка четырех основных параметров программы: деньги (инвестор) – объемы работ – сроки – результаты, безусловно, могла выявить нестыковку конечных результатов. Скорее всего, это было бы вызвано дефицитом инвестиций, производственных мощностей и кадрового обеспечения. Чтобы переломить десятилетнюю негативную тенденцию в воспроизводстве МСБ, необходимо принятие комплекса мер политического, экономического и административного характера, прямо или косвенно увеличивающих объем инвестиционных предложений и снимающих другие связанные с ними проблемы. Центральное место в решении данной задачи принадлежит новому закону “О недрах”. Правительство России, представив в июне 2005 г. его проект в Государственную Думу, в пояснительной записке указывает, что “концепция законопроекта заключается в создании условий для привлечения в сферу недропользования частных инвестиций, в том числе иностранных (выделено автором), на основе строгой регламентации осуществления деятельности в указанной сфере и соблюдения интересов государства и недрпользователя”. Чтобы понять, насколько законопроект действительно направлен на решение инвестиционных проблем, обратимся сначала к перечню факторов, ограничивающих современную инвестиционную активность в недропользовании. 1. Общеполитические факторы 1.1. Отсутствие долгосрочной государственной стратегии социально-экономического развития страны и размещения производительных сил, в том числе с участием минерально-сырьевого комплекса. 1.2. Схематичность и неполнота принятых основ государственной минерально-сырьевой политики. 1.3. Незакрепленность за государством (Правительством) как собственником недр ответственности за состояние и развитие МСБ. 1.4. Отсутствие законодательно закрепленных гарантий защиты инвестиций, сохранение возможности деприватизации и передела собственности отдельных предприятий. 1.5. Неопределенность и неустойчивость позиции государства по отношению к форме и долевому участию в недропользовании иностранных компаний. 1.6. Официальное невосприятие полноценных договорных отношений в недропользовании на примере замораживания и резкого ограничения применения механизма соглашений о разделе продукции, а также исключения объектов недропользования из сферы регулирования Федерального закона “О концессионных соглашениях”. 1.7. Постоянные изменения налогового законодательства, проведение политики выравнивания доходности высокорискового горного бизнеса (за счет увеличивающихся налоговых и неналоговых изъятий) с доходностью менее рискового бизнеса других секторов экономики. 1.8. Частая реорганизация федеральных органов управления в сфере недропользования, вымывание профессионалов с горно-геологическим образованием из системы управления. 1.9. Отсутствие регламентирующих документов и уполномоченных структур по координации действий недропользователей в создании транспортной, энергетической и социальной инфраструктур в слабо освоенных районах. 1.10. Отстранение субъектов Федерации от управления недрами, от привлечения инвестиций в объекты недропользования, лишение их права участвовать в переговорах с инвестором с целью защиты социальных интересов местного населения, отстранение их от участия в геологическом изучении недр, создание условий для дискомфортности и трений в отношениях между недропользователем и местными органами власти в процессе реализации проектов. 1.11. Отсутствие мер стимулирования градообразующих горных и геологических предприятий, вынужденных нести повышенные расходы на поддержку социальной сферы и системы жизнеобеспечения “своих” населенных пунктов. 1.12. Неразвитость публичных компаний. Неподготовленность общенациональных крупных инвестиционных проектов, к участию в которых под гарантии государства могли бы привлекаться личные сбережения миллионов жителей страны. 1.13. Низкий уровень администрирования и мониторинга правоприменительной практики действующего законодательства, чрезмерно забюрократизированный доступ в федеральные органы исполнительной власти. 1.14. Непредсказуемость действий исполнительных органов власти в применении административных санкций к недропользователям; периодические (по мере смены Правительства) “громкие” заявления о предстоящих мерах по отзыву лицензий. 1.15. Практика келейности и длительности (до нескольких лет) разработки Правительством проектов новых законов, порождающая слухи и домыслы о предстоящих радикальных изменениях отношений в системах недропользования и налогообложения. Отстранение от законотворческого процесса авторитетных специалистов, игнорирование мнения и рекомендаций регионов, форумов, парламентских слушаний и общественных организаций. 1.16. Сомнения в профессионализме и объективности решений судебной системы по конфликтным вопросам недропользования. 1.17. Нескоординированность природоресурсного и природоохранного законодательств с законодательством о недрах в части разграничения полномочий по горизонтали, т.е. между отраслями, и по вертикали, т.е. между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, высокая стоимость и сложность оформления земельных отводов, перевода земель лесного фонда в земли иных категорий и земли промышленности. 1.18. Высокая степень монополизации добывающих отраслей, резко ограничивающая рыночную конкуренцию, в том числе и на аукционах на право пользования недрами; неэффективность или отсутствие мер государственного регулирования доступа к монопольно или корпоративно контролируемым мощностям по подготовке, переработке и транспортировке сырья. 2. Экономические факторы 2.1. Исключение из практики налогообложения в недропользовании общеизвестных и широко развитых в мире мер по предоставлению “налоговых каникул”, отложенных платежей, инвестиционных льгот на поиски, разведку и ввод в промышленное освоение новых месторождений. 2.2. Отсутствие мер по экономическому стимулированию разработки низкорентабельных и забалансовых запасов, поддержанию падающей добычи, внедрению инновационных технологий, повышению коэффициента извлечения и снижению потерь полезных компонентов, сокращению объемов использования добытого сырья на внутрипроизводственные нужды. 2.3. Построение системы изъятия рентных доходов на механизме искаженной абсолютной ренты, суммарная ставка которой устанавливается не по объектам недропользования, а по компаниям, к тому же не по худшим, а по лучшим. 2.4. Плоская шкала налога на добычу полезных ископаемых (к тому же по нефти привязанная к мировым, а не к внутренним ценам). 2.5. Высокая капиталоемкость новых проектов в малоосвоенных регионах Севера, Восточной Сибири, шельфов северных и дальневосточных морей. 2.6. Дефицит внутренних долгосрочных кредитных ресурсов и высокая процентная ставка по кредитам. 2.7. Одномоментное изъятие у недропользователей через аукционные торги на право пользования недрами крупных средств (в 2005 г. – 1,2 млрд дол.), что фактически приводит к сокращению примерно на такую же сумму объемов инвестиций в геолого-разведочные работы. 2.8. Длительный срок погашения затрат по поисковым проектам (в течение 5 лет после завершения работ). 2.9. Чрезмерное налогообложение региональных и поисковых работ, включающее налог на добавленную стоимость, разовые и регулярные платежи за пользование недрами. 2.10. Введение одномоментного погашения исторических затрат государства на участках и месторождениях, открытых недропользователем за собственные средства, независимо от полезности, информативности и качества ранее проведенных государством работ. 3. Отраслевые факторы 3.1. Истощение резерва перспективных площадей, подготовленных общегеологическими работами для лицензирования; невысокое, а в ряде случаев – низкое качество и крайне слабая геологическая изученность нераспределенного фонда недр. 3.2. Нечеткое закрепление права недропользователя, открывшего месторождение за собственные средства, на получение лицензии для последующего проведения разведочных и добычных работ, сложность процедуры оформления такой лицензии. 3.3. Отсутствие законодательно закрепленного порядка рыночного оборота прав на открытое месторождение, на переуступку и залог ранее полученного права на разведку и добычу полезных ископаемых. 3.4. Незакрепленность ответственности государства за неподтверждение информации о количественной и качественной оценке запасов и прогнозных ресурсов участков недр, выставленных на торги. 3.5. Отсутствие исчерпывающего перечня и четких критериев выделения существенных условий пользования недрами на конкретном участке, невыполнение которых является основанием для отзыва лицензии. 3.6. Нечеткая регламентация порядка лицензирования права на пользование недрами, изменения условий лицензионного соглашения, разрешения споров. 3.7. Использование только аукционной формы получения права на пользование недрами с целью разведки и добычи полезных ископаемых, исключение конкурсов на лучшие проектные решения и наиболее эффективные технологии разработки месторождений, ориентация на величину разового аукционного платежа, а не на итоговый (по извлечению всех объявленных запасов) экономический эффект. 3.8. Отсутствие специализированных конкурсов и аукционов для независимых малых и средних добывающих предприятий, что усиливает монополизацию горного бизнеса. 3.9. Расхождение российской и зарубежных классификаций запасов полезных ископаемых, геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений, учета балансовых запасов для целей расчета обеспеченности срока действия добывающей компании и капитализации ее активов. 3.10. Несовершенство технологии геолого-разведочного процесса. Ориентация всех его этапов и стадий (за исключением региональных исследований) исключительно на добывающие компании, хотя абсолютное их большинство не имеет геологических служб, а рынок геологических услуг в стране не развит. Отсутствие товарной продукции по завершении поисково-оценочного этапа в виде полученной информации и возможности переуступки своего права на получение “добычной” лицензии, что исключает развитие собственно геологического бизнеса и формирование компаний, специализирующихся исключительно на поисках и оценке новых участков и месторождений за счет собственных и привлеченных средств (так называемые “юниорные” или “пионерные” компании). 3.11. Несформированность нормативно-правовой базы для создания специализированных, в том числе и саморегулируемых, организаций в области консультационноаналитических услуг, подготовки технических проектов, составления геологических отчетов, подсчета запасов, комплексного горного аудита и т.д. 3.12. Отсутствие системного подхода в подготовке государственных программ геологического изучения недр и воспроизводства МСБ на основе потребностей и возможностей основных субъектов отношений недропользования, сбалансированности планируемых конечных результатов по срокам, финансовому, кадровому, технико-технологическому и организационному обеспечению. Рассмотренные факторы, ограничивающие привлечение инвестиций в недропользование, разделяются на 3 группы в зависимости от сфер регулирования отношений, предусмотренных в российском законодательстве (таблица). Практически все приведенные выше 40 факторов входят в группу рисков, не покрываемых гарантиями государства. Большинство из них обусловлено неопределенностью государственной политики и позиции власти по ряду стратегических направлений, неразвитостью и просчетами законодательства, негибкой и несправедливой налоговой политикой, некачественным администрированием действующего законодательства, нескончающимися реформами органов исполнительной власти, а также властных и финансовых отношений между федеральными и региональными органами власти, что в конечном итоге определяет их принадлежность к факторам политических рисков. Эти же обстоятельства во многом объясняют и низкую рыночную капитализацию российских сырьевых компаний. Из приведенной таблицы видно, что только шесть из 40 факторов полностью или частично учтены проектом нового закона “О недрах”. Из них пять (факторы 1.14; 3.2.; 3.3; 3.5; 3.6) в разной степени, но нашли решение, что, безусловно, положительно скажется на настроении инвесторов. Однако конкретизация отношений к иностранным инвесторам (фактор 1.5) путем ограничения их доли (до 49 %) во всех без исключения проектах, предусматриваемая в проекте закона, вряд ли будет способствовать притоку иностранных инвестиций. Скорее всего, здесь нужен более гибкий подход. Остальные 34 фактора законопроектом практически не затрагиваются либо не решаются; 12 – не входят в сферу регулирования законодательства о недрах, 13 – находятся в смежной области с другим (главным образом налоговым) законодательством, 9 – относятся к предметам регулирования рассматриваемого закона (см. таблицу). Известно, что привлечение инвестиций – одна из центральных задач развивающейся экономики, и эта задача всегда имеет сложное решение. Переход на договорные отношения в том виде, в каком они предусматриваются в проекте нового закона, введение оборота прав на пользование недрами и конкретизация права компании-первооткрывателя на выявленное ею месторождение могут не оказать существенного влияния на объемы инвестиций при условии, что остаются нерешенными следующие проблемы: расширение полномочий и ответственности региональных органов власти в управлении недрами и воспроизводстве МСБ; использование разнообразных форм торгов на заключение договора недропользования (конкурсов, аукционов, конкурсов с аукционным завершением), в том числе отдельное их проведение для независимых малых и средних компаний; введение права поэтапного внесения аукционных платежей или переноса их на период промышленной отработки месторождения; замена принципа обязательного погашения исторических затрат государства по вновь открытому месторождению на принцип приобретения по рыночным ценам недропользователем-первооткрывателем нужной ему геологической информации; введение механизма и формы частичной компенсации государством недропользователю издержек за полное или существенное неподтверждение данных о запасах или ресурсах участков недр, распределенных на аукционных торгах; дополнение действующих лицензионных соглашений условиями и требованиями в соответствии с новым законом “О недрах”; создание условий для развития “юниорных” геологических компаний. Еще большее значение имеет включение в законопроект концептуальных позиций по предметам регулирования, находящимся на стыке с другим, прежде всего налоговым, законодательством. В том числе по вопросам: проблемы инвестиций в недропользовании ГЕОИНФОРММАРК На самом деле проблема инвестиций в сырьевом секторе экономики, в том .... для привлечения в сферу недропользования частных инвестиций, в том ... http://www.geoinform.ru/?an=mrr06_05_01 экономического стимулирования разработки низкорентабельных запасов, поддержания падающей добычи, внедрения инноваций, увеличения коэффициента извлечения полезного ископаемого; дифференциации налога на добычу полезных ископаемых; снижения налоговой нагрузки и оперативного погашения затрат на региональные и поисковые работы. Именно такой (комплексный) подход использует большинство нефтедобывающих стран, которые в качестве государственного обеспечения активной инвестиционной деятельности одновременно применяют как методы укрепления институциональной среды, так и методы либерализации налоговых режимов.* ___________________ * Телегина Е.И. Международные инвестиции в мировую энергетику и роль России на глобальных энергетических рынках. – М.: Информ-Знание, 2005. – 448 с. Принятие нового закона “О недрах” в улучшенном варианте позволит переместить дальнейшее решение проблемы привлечения инвестиций в сферу другого законодательства, а также в область отношений и действий политического характера (см. группу III в таблице). В противном случае центральной задачей законопроекта надо считать не привлечение инвестиций, а переход с административных на гражданско-правовые отношения в недропользовании. Гражданско-правовые (договорные) отношения в мировой и отечественной практике гарантируют компании защиту и возврат инвестиций, а также получение оптимальной прибыли на вложенный капитал. Предлагаемая же законопроектом договорная форма таких гарантий не устанавливает. Она сохраняет все действующие условия налогообложения и риски, за исключением того, что спорные вопросы, возникающие в процессе работы, могут решаться арбитражным судом. В качестве компенсации за паритетность отношений с государством недропользователю предлагается строго придерживаться параметров договора и технического проекта, в том числе сроков и объемов геолого-разведочных работ, сроков ввода месторождения в промышленное освоение, а также установленного уровня добычи. Отклонение от условий договора, в том числе по геолого-технологическим, конъюнктурным и иным причинам, возможно только после его изменения и перерегистрации по согласию сторон или решению суда. Государство в лице ответственного органа федеральной власти получает возможность путем применения штрафных санкций и передачи дел в судебные органы ужесточить контроль за процессом недропользования, обеспечить расчетные объемы инвестиций и добычи сырья, правда, не гарантируя в ответ защиту и возврат инвестиций, получение прибыли, сохранение системы налогообложения, доступа к транспортным и перерабатывающим мощностям и т.д. В этом, собственно, и заключается отличие предлагаемой проектом нового закона “О недрах” формы от классических договорных отношений в недропользовании. Может оказаться, что она станет еще менее привлекательна для инвесторов, чем действующая лицензионная система. Поэтому без совокупности дополнительных мер, вытекающих из перечисленных выше 40 ограничивающих факторов и в целом направленных на дальнейшую либерализацию инвестиционного процесса, главные проблемы минерально-сырьевого комплекса решены не будут. Закон в предложенной редакции вряд ли станет и обещанным условием значительного повышения капитализации российских компаний, рыночная недооценка которых связана не столько с действующим законом, сколько с многочисленными факторами риска, находящимися вне сферы его прямого регулирования. В то же время он позволит упорядочить и ужесточить требования к недропользователям, в том числе и в инвестиционной сфере, что является одной из важнейших задач управления на современном этапе развития политической и экономической системы государства. |