|
актов. Однако еще во второй половине XIX века швейцарский правовед И.К. Блунчли признал неудачным название этой ветви власти и, указывая на ее предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что существо исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение» . Тем не менее, в правовой литературе часто утверждается, что законодательная ветвь государственной власти есть власть направляющая и контролирующая, исполнительная власть есть власть исполняющая и подзаконная. Подобной концепции придерживается Ю.А. Тихомиров, отмечая, что «необходимо решительно переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были заняты преимущественно реализацией законов. Именно в этом заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наименовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле «усмотрение и целесообразность». Между тем, деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации управленческой деятельности» . Исполнительная власть имеет публичную природу и публичные свойства. Она объективно должна исходить из потребностей, интересов и целей жизнедеятельности общества и государства, т.е. всех личностей и граждан, их составляющих. Соответственно, и реализовываться тоже должна так, чтобы общество и государство (как форма его организации) рационально и эффективно развивались. управлении. М., 1990. С. 55, 68. 1См.: Блунчли И.К. Общее государственное право. Т. I. М., 1865. С. 387-388. 2 Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть: ее сила и слабость //+ Формирование политической системы России. 1996. С. 85. |
ПОЛОЛЧЄНИЯ диссертации могут быть использованы в преподавании теории и истории государства и права, конституционного (государственного) права Российской Федерации, административного права, политологии, некоторых других дисциплин. Апробация результатов исследования Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях автора. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях методологического семинара и кафедры теории и истории ^ государства и права Московского государственного университета коммерции. Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, закшочения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы. Глава I. ^ Теоретико-правовые аспекты формирования и функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации § 1. Исполнительная власть: понятие, принципы формирования и структурнофункциональная характеристика Анализируя актуальные проблемы реформирования исполнительной власти в Российской Федерации с позиций теории государства и права, государственно-правовой науки следует прежде всего обозначить принципиальные теоретико-правовые положения, предопределяющие как характер, так и способ настоящего исследования. Структурнофункциональная характеристика исполнительной власти как системы органов государственной власти имеет первостепенное значение для выработки верного представления о государственной власти. Необходимо уяснить с^тцность исполнительной власти, ее место и роль в обществе, ее связь с государством и значение в осуществлении прав и свобод гражданина. Исполнительная власть составная часть государственной власти, именно государство через соответствующие органы и процедуры устанавливает общеобязательные правила (нормы) поведения, которые все «исполнительное» призвано применять и исполнять. Можно, таким образом, полагать, что исполнительная власть представляет собой власть ^ (общественные отношения), которая проявляется при применении или исполнении законодательства в конкретных общественных процессах и взаимосвязях, при удовлетворении конкретных интересов, обеспечении прав и свобод граждан. I^j Конечно, невозможно отрицать необходимость четкого исполнения исполнительными органами власти законов и иных нормативно-правовых актов, однако еще во второй половине XIX века швейцарский правовед И.К. Блунчли признал неудачным название этой ветви власти и, указывая на ее предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что существо исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение»^. Тем не менее, в правовой литературе часто утверждается, что законодательная ветвь государственной власти есть власть направляющая и контролирующая, исполнительная власть есть власть исполняющая и подзаконная. Подобной концепции придерживается Ю.А. Тихомиров, отмечая, что «необходимо решительно переломить стар\то традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были заняты преимущественно реализацией законов. Именно в этом заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наихменовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле «усмотрение и целесообразность». Между тем деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации правленческой деятельности»”. Исполнительная власть имеет публичн\тю природу и публичные свойства. Она объективно должна исходить из потребностей, интересов и целей жизнедеятельности общества и государства, т.е. всех личностей и граждан, их составляющих. Соответственно, и реализовываться тоже должна так, чтобы общество и государство (как его форма) рационально и эффективно развивались. Понятие исполнительной власти в своём прямом смысле используется лишь в правовой науке. Конечно, этот термин часто используется и в других науках, например, в политологии или социологии, теории управления, но там строгость смысла этой категории нарушается и используется чрезмерно расширительно, в смысле любого директивного ’ См.: Блунчли И.К. Общее государственное право. Т.1. М., 1865. С. 387-388. ‘ Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть; ее сила и слабость // Формирование политической системы России 1996. С. 85 решения органа государственной власти. Очевидно, что особое место в осмыслении исполнительной власти принадлежит административному праву, призванному интерпретировать и раскрыть природу и множество проявлений этой власти. Однако именно теория государства и права призвана описать исполнительную власть в виде системы. Принятые или вновь сформулированные понятия, их взаимосвязи, созданные на их основе правовые нормы, призваны дать общую характеристику исполнительной власти и выявить ее соответствие требованиям государственной и общественной жизни в XXI веке. Исполнительную власть нельзя отождествлять с системой государственного управления (в институциональном плане последняя намного шире). Исполнительная власть ос>тдествляет «государственное управление» преимущественно по отношению к нижестоящим органам: в этом случае административно-правовой подход к исполнительной власти допустим. Однако, учитывая государственно-правовое происхождение данной институции (из теории и практики разделения властей), важным представляется теоретически определить сферы и границы исключительного действия субъектов исполнительной власти, которые впоследствии закрепить в законодательстве. Существуют различные определения исполнительной власти. В.Ф. Хапипов представляет исполнительную власть как «систему органов государственного управления, действующую на основе Конституции и принципов разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Исполнительная власть ос>тцествляет свои полномочия самостоятельно и не вправе выходить за их пределы»”. И.Д, Коротец понимает исполнительную власть как «один из основных видов государственной власти, обеспечивающих реализацию принятых законодательной властью законов и иных нормативно-правовых актов на всей территории страны. Это не значит, что исполнительная власть носит ’ Политологический словарь // под ред. В.Ф. Халипова. М., Высшая школа. 1995. С. 64. подчиненный законодательной власти характер. Они независимы и в то ? же время взаимосвязаны друг с другом. Специфика положения исполнительной власти и ее органов в государстве таково, что она находится непосредственно в гуще народных интересов, поэтому она обязана широко, подвижно, оперативно реагировать на народные потребности и интересы>И. Однако, приведенные определения нуждаются в с>тцественном уточнении, заключающемся в раскрытии сущности исполнительной власти через понимание ее как «совокупности полномочий по отправлению государственными делами, включал полномочия по нормативно правовому (подзаконному) регулированию (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования), а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия»’. Именно через раскрытие совокупности полномочий дается понятие исполнительной власти в известном Оксфордском словаре права; «Административные полномочия это дискреционные полно.мочия исполнительной природы (т.е. органов исполнительной власти, а также иных правоприменительных органов и учреждений), которые дарованы законом (признак дискреционных полномочий), которые предоставляются законом таким образом, что по ним законодательная власть утрачивает право издавать свои нормативные акты регулирования) министрам правительства, публичным и местным властям и другим учреждениям и должностным лицам в целях обеспечения детальных, конкретных |