168 местными властями; необходимость укрепления и консолидации власти во имя нового этапа радикальных экономических и социальных реформ. Безусловно, проведение реформ невозможно без сильной и консолидированной исполнительной власти. Однако консолидация исполнительной власти может происходить на различной основе, важно, чтобы были выдержаны все ценностные конституционные основания государственного строительства России. Действия по оптимизации функционирования административной системы и структур федеральных органов исполнительной власти предполагают определение четких механизмов и процедур реализации основных конституционных функций Президента РФ, включая гарантии законности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Необходимо нивелировать негативные эффекты, порождаемые двойственностью исполнительной власти. Ключевой задачей является снижение дублирования функций Администрации Президента, Совета Безопасности РФ и Правительства РФ, четкое разграничение их сфер компетенции и ответственности. При этом необходимо также исходить из принципа взаимодополняемости их функций и полномочий в реализации многофакторных и межведомственных групп задач для более эффективного осуществления процесса государственного управления. Достижение указанных целей потребует перестройки и оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти. В основу здесь должен быть положен принцип соответствия ресурсов и структуры органов управления выполняемым ими функциям. Необходимо проведение анализа целесообразности существования каждого ведомства, исходя из его |
государственного аппарата, вычленению управленческих іфоблем в общем контексте государственно-властной деятельности, и, в особенности, проблем, связанных с изучением факторов повышения управляемости общественными отношениями. Должна быть разработана стратегия последовательно проводимых структурных реформ системы органов исполнительной власти, четко нацеленных на повышение управляемости страной, безусловную обязательность исполнения законов и государственных решений, практическую эффективность административных и судебных актов. Организация и функционирование исполнительной власти производны от сущности государства, обусловлены закрепленными в Конституции Российской Федерации его параліетрами, принципами и качествами. Предлагаемые в настоящем исследовании организационно-правовые меры не являются чем-то исключительно новым, противоречащшї традициям развития системы управления в стране. Напротив, едва ли не любой период реформ в России, связанных с неизбежной дезорганизацией государственного аппарата и появлением автономных по отношению к центральной власти центров влияния, завершается осознанием разработки мер, преимущественной целью которых было «укрепление власти» и строительство «властной вертикали». Обоснование предлагаемых мер строится на основе трех аргументов: необходимость наведения правового порядка в стране; защита прав и свобод граждан и юридических лиц, которые часто нарушаются региональными и местными властями; необходимость укрепления и консолидации власти во имя нового этапа радикальных экономических и социальных реформ. Безусловно, проведение реформ невозможно без сильной и консолидированной исполнительной власти. Однако консолидация исполнительной власти может происходить на различной основе, важно, чтобы были выдержаны все ценностные констит^тдионные основания государственного строительства России Главная цель предстоящих структурных преобразований достижение подлинного единства системы исполнительной власти в Российской Федерации через проведение реформ, которые поднимут работу государственного аппарата, его структурные и функциональные характеристики до уровня современных требований, а также через принятие мер, исключающих существующие ныне негативные тенденции. Среди них стихийная и бесконтрольная децентрализащія, сепаратизм, рассогласованность в действиях органов власти и т.п. Для всех уровней должна быть рассчитана оптимальная модель государственного аппарата по количественным и качественным параметрам. При этом необходимо учитывать: объем государственных задач, их качественный характер, отражающий особенности исторического этапа общественного развития; сегодня задачи российского государства беспрецедентны по объему и сложности, что делает нереальными надежды на минимальные масштабы государственного аппарата; усиление комплексного характера общества, усложнение процедуры принятия государственных решений; уровень требований граждан к государственным структурам, включая требования экономические, социальные, культурные, экологические и другие; Россия принадлежит к числу стран с наиболее высоким уровнем требований населения к государственным органам; степень участия граждан в процессах государственного управления и местного самоуправления (в России она невысокая); потребность в организации координационных связей государственных органов со структурами гражданского общества, потребности в международной координации. Укрепление вертикали исполнительной власти требует комплексных усилий, включающих реструктуризацию системы территориальных органов федеральных министерств и ведомств, оптимизацию их взаимодействия, достижение более высокого уровня координации их деятельности. Тот факт, что субъекты Российской Федерации имеют исключительные сферы ведения и сферы совместного ведения с федеральным Центром затрудняет, а иногда и делает практически невозможным, без использования сложных процедур политических согласований, функциональное и эффективное разделение полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти. При этом федеральные органы исполнительной власти нередко недостаточно эффективно реализуют управленческие функции, которые по Конституции РФ находятся в исключительном ведении федерального Центра. Одновременно сложился управленческий разрыв между федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. В результате создания системы федеральных округов пока удалось создать лишь некоторые предпосылки решения этих проблем. в 2000-2001 гг. был сделан серьезный качественный шаг по наполнению теоретикоправовых и конституционных положений, регулирующих сложившуюся систему административного управления, конкретным содержанием. Прежде всего, это касается формирования ^ федеральных округов и продления вертикали федерального управления до регионального уровня. Действия по оптимизации функционирования административной системы и стр\тстур исполнительной власти предполагают определение четких механизмов и процедур реализации основных конституционных функций Президента РФ, включая гарантии законности, обеспечение согласованного фзпнкционирования и взаимодействия органов государственной власти. Целями реформы являются создание структурных условий повышения эффеюгивности и фз^кциональности системы государственного управления, реализация в сфере государственного тг строительства необходимых предпосылок интенсификации экономического развития и решения задач национальной безопасности. Задачи реформирования системы исполнительной власти могут быть обозначены следующим образом: ^ 1. Необходимо нивелировать негативные эффеюпы, порождаемые двойственностью исполнительной власти. Ключевой задачей является снижение дублирования функций Администрации Президента, Совета Безопасности РФ и Правительства РФ, четкое разграничение их сфер компетенций и ответственности. При этом необходимо также исходить из принципа взаимодополяемости их функций и полномочий в реализации многофакторных и межведомственных групп задач для более эффективного ос>тцествления процесса государственного управления. Достижение указанных целей потребует перестройки и оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти. В основу здесь должен быть положен принцип соответствия ресурсов и структуры органов правления выполняемым ими функциям. Необходимо проведение анализа целесообразности существования каждого ведомства, исходя из его функционального предназначения и исключения дублирования функций, а также соответствия его структуры кругу и уровню решаемых задач. 1. Система административного управления должна строиться как многоуровневая система с высокой степенью институционализации, в рамках которой, в частности, происходит четкое распределение функций и ролей между институтами и субъектами управления. Структуры управления создаются с учетом территориальной и экономической целесообразности, критериев управляемости и принципов программноцелевого управления. Достижение этих целей потребует выработки четких критериев, принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также порядка и процед>ф ответственности государственных чиновников перед Президентом РФ, Правительством РФ и иными вышестоящими субъектами. При этом в рамках административной реформы необходимо в максимальной степени реализовать принцип «персонализации компетенции и ответственности». кроме того, в перспективе следует рассматривать возможность развития процедур ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти перед парламентом, а также возможность з^іастия (учета мнения) парламента при назначении (отставке) министров. |