|
18 «Административные полномочия это дискреционные полномочия исполнительной природы (т.е. органов исполнительной власти, а также иных правоприменительных органов и учреждений), которые дарованы законом (признак дискреционных полномочий), которые предоставляются законом таким образом, что по ним законодательная власть утрачивает право издавать свои нормативные акты регулирования министрам правительства, публичным и местным властям и другим учреждениям и должностным лицам в целях обеспечения детальных, конкретных результатов осуществления политики, определенной широко, в общем плане...»1. Р. Драго, известный французский ученый, считает, что «...администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели/ администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти» . Конечно, эти две власти существуют и действуют лишь в органическом единстве, но это все же две специфические части государственной власти. В практике государственного управления политические функции и административные функции разграничиваются как это, например, имеет место в системе исполнительной власти ФРГ3. Обратимся к изданию, подготовленному двумя органами публичного права, и потому таким, которое можно рассматривать в качестве официального. В параграфе 3.2.1 1 A Dictionary of Law. Fourth Edition Edited By Elizabeth A. Martin. Oxford. NewYork. Oxford University Press. Fourth edition 1997. 1Драго P. Административная наука / Перев. с фр. М., 1982. С. 5. 3Государственное и административное устройство Германии. Сборник международных терминов из области права и управления. 2-е изд. Мюнхен, 1994.-С. 119-121. * |
Исполнительная власть имеет публичн\тю природу и публичные свойства. Она объективно должна исходить из потребностей, интересов и целей жизнедеятельности общества и государства, т.е. всех личностей и граждан, их составляющих. Соответственно, и реализовываться тоже должна так, чтобы общество и государство (как его форма) рационально и эффективно развивались. Понятие исполнительной власти в своём прямом смысле используется лишь в правовой науке. Конечно, этот термин часто используется и в других науках, например, в политологии или социологии, теории управления, но там строгость смысла этой категории нарушается и используется чрезмерно расширительно, в смысле любого директивного ’ См.: Блунчли И.К. Общее государственное право. Т.1. М., 1865. С. 387-388. ‘ Тихомиров Ю.А. Исполнительная власть; ее сила и слабость // Формирование политической системы России 1996. С. 85 решения органа государственной власти. Очевидно, что особое место в осмыслении исполнительной власти принадлежит административному праву, призванному интерпретировать и раскрыть природу и множество проявлений этой власти. Однако именно теория государства и права призвана описать исполнительную власть в виде системы. Принятые или вновь сформулированные понятия, их взаимосвязи, созданные на их основе правовые нормы, призваны дать общую характеристику исполнительной власти и выявить ее соответствие требованиям государственной и общественной жизни в XXI веке. Исполнительную власть нельзя отождествлять с системой государственного управления (в институциональном плане последняя намного шире). Исполнительная власть ос>тдествляет «государственное управление» преимущественно по отношению к нижестоящим органам: в этом случае административно-правовой подход к исполнительной власти допустим. Однако, учитывая государственно-правовое происхождение данной институции (из теории и практики разделения властей), важным представляется теоретически определить сферы и границы исключительного действия субъектов исполнительной власти, которые впоследствии закрепить в законодательстве. Существуют различные определения исполнительной власти. В.Ф. Хапипов представляет исполнительную власть как «систему органов государственного управления, действующую на основе Конституции и принципов разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Исполнительная власть ос>тцествляет свои полномочия самостоятельно и не вправе выходить за их пределы»”. И.Д, Коротец понимает исполнительную власть как «один из основных видов государственной власти, обеспечивающих реализацию принятых законодательной властью законов и иных нормативно-правовых актов на всей территории страны. Это не значит, что исполнительная власть носит ’ Политологический словарь // под ред. В.Ф. Халипова. М., Высшая школа. 1995. С. 64. подчиненный законодательной власти характер. Они независимы и в то ? же время взаимосвязаны друг с другом. Специфика положения исполнительной власти и ее органов в государстве таково, что она находится непосредственно в гуще народных интересов, поэтому она обязана широко, подвижно, оперативно реагировать на народные потребности и интересы>И. Однако, приведенные определения нуждаются в с>тцественном уточнении, заключающемся в раскрытии сущности исполнительной власти через понимание ее как «совокупности полномочий по отправлению государственными делами, включал полномочия по нормативно правовому (подзаконному) регулированию (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования), а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия»’. Именно через раскрытие совокупности полномочий дается понятие исполнительной власти в известном Оксфордском словаре права; «Административные полномочия это дискреционные полно.мочия исполнительной природы (т.е. органов исполнительной власти, а также иных правоприменительных органов и учреждений), которые дарованы законом (признак дискреционных полномочий), которые предоставляются законом таким образом, что по ним законодательная власть утрачивает право издавать свои нормативные акты регулирования) министрам правительства, публичным и местным властям и другим учреждениям и должностным лицам в целях обеспечения детальных, конкретных ” Политология. Краткий энциклопедический словарь-справочник / под ред. И.Д. Коротец. Ростов. «Феникс». М., «Зевс». 1997. С. 488. ’ См., напр.: Большой юридический словарь / под. ред. А.Л. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Кр>тских. М.: Инфра-М, 1997. С. 261; Конститладонное (государственное) право. Справочник. М., Юрист, 1995. С. 57-58. результатов осуществления политики, определенной пшроко, в общем плане…^. р. Драго, известный французский ученый, считает, что «…администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяюпщх осуществлять решения политической власти»^. Конечно, эти две власти с>тдеств}тот и действуют лишь в органическом единстве, но это все же две специфические части государственной власти. В практике государственного управления политические ф\тн[кции и административные функции разграничиваются (но не непреодолимо!) как это, например, имеет место в системе исполнительной власти в ФРГ^. Обратимся к изданию, подготовленному двумя органами публичного права, и потому таким, которое можно рассматривать в качестве официального. В параграфе «3.2.1 Значение исполнительной власти» читаем: «Согласно Основному Закону исполнительная власть распространяется, с одной стороны, на реализацию правовых норм, т.е., исполнение права и управление (функция административная), а с другой стороны, на правящую власть (функция г>’бернативная). Эта часть исполнительной власти состоит из политической деятельности, т.е., руководящей и формирующей деятельности. Конкретное в сфере исполнительной власти и в сфере политической власти лежит в совершенно различных областях; политика и право пересекаются не по существу, а лишь в принципах правового регулирования предмета, на который они направлены. Ведущий признак ’’ А Dictionary of Law, Fourth Edition Edited By Elizabeth A, Martin. Oxford. New York. Oxford University Press. Fourth edition 1997. ^ Драго P. Административная наука / Перев. с фр. М., 1982. С. 5. ^ Государственное и административное устройство Германии. Сборник меж^народных терминов из области права и управления. 2-е изд. Мюнхен, 1994. ПОЛНОМОЧИЙ исполнительной власти заключается в их качестве безусловного правоприменения. В отличие от них политические полномочия предполагают альтернативность, и политика их реализации может состоять именно в том, чтобы определенное время воздерживаться от их осуществления. Несущей конструющей исполнительной власти является ее система. Признаки и обязательные элементы системы исполнительной власти полностью соответствуют общепринятому понятию системы, данному в словаре русского языка: «Система нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей; совокупность организащій, однородных по своим задачам, или учреждений, организащюнно объединенных в одно целое»^. Системность организации и функционирования исполнительной власти выступает условием и фактором, способствующим выполнению ее общественной миссии, проблема системности исполнительной власти выводит на многие с>тцностные вопросы самой этой власти. Безусловно, необходимо обновление и развитие знаний об исполнительной власти. Многое просто устарело, многое не работает в современных обстоятельствах. Нельзя в полном объеме пользоваться зарубежными теориями и опытом, поскольку в разных странах исполнительной власти занимает разный удельный вес. Обращает внимание отсутствие в Российской Федерации до сих пор закона о системе федеральных органов исполнительной власти. Это отсутствие лищь отчасти компенсируется Указом Президента Российской Федерации «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. № 1176. Нельзя, однако, не отметить, что преамбула данного Указа не может быть признана юридически корректной в силу того, что в ней прямо записано следчтощее обоснование необходимости становления системы права федеральных органов исполнительной власти. |